Угорська проблема Європи

 Озвучені днями заяви прем’єра Угорщини Віктора Орбана та його міністра закордонних справ Петера Сіярто  про шкідливість санкцій ЄС проти Росії продовжують серію відверто проросійських жестів угорського керівництва.

Угорський прем’єр був єдиним лідером європейської країни, котрий відвідав Москву після масштабного нападу Росії на Україну, побувавши на похороні останнього генсека КПРС Міхаіла Горбачова. Міністр закордонних справ Угорщини — єдиний із топ-дипломатів країн ЄС, хто продовжує зустрічатися з Сєргєєм Лавровим: остання така зустріч відбулася два тижні тому під час сесії Генеральної асамблеї ООН у Нью-Йорку. А на цьому тижні Сіярто вдруге, починаючи з 24 лютого, відвідав Москву: він взяв участь в конференції “Російський енергетичний тиждень”, де говорив, що позиція Угорщини “визначається національними інтересами”.

Саме через позицію Угорщини навесні нинішнього року ЄС довго не міг ухвалити нафтове ембарго проти РФ. Рішення у сфері зовнішньої політики приймаються в ЄС виключно консенсусом, тобто кожна країна-член має право вето. Скориставшись ним, Угорщина затягнула ухвалення рішення принаймні на місяць і, зрештою, виторгувала для себе винятки.

Спостерігаючи за цим, хтось в Україні може себе запитати: чому ЄС не вижене проросійського “троянського коня”, ще й із авторитарними внутрішньополітичними тенденціями? Але річ у тому, що виключити країну-члена зі складу ЄС неможливо. Це не передбачено чинною редакцією Договорів про ЄС. Навіть якщо країна порушує базові критерії членства в Союзі, на основі яких приймають нових членів. Вийти з ЄС можна лише добровільно, як це недавно зробила Велика Британія.

У нинішній правовій рамці ЄС, теоретично, є три способи зупинити руйнацію демократії в Угорщині і запобігти її деструктивному впливові на європейську єдність у зовнішній політиці. По-перше, за порушення демократичних цінностей Угорщину можна було б позбавити права голосу з усіх питань на розгляді Ради ЄС. По-друге, ЄС міг би почати приймати рішення у сфері зовнішньої політики не консенсусом, а більшістю голосів. По-третє, можна припинити виділення коштів із бюджету ЄС, якщо Угорщина не проведе демократичних реформ. ЄС зараз пробує з різним результатом усі три варіанти.

Стаття 7 Договору про ЄС передбачає можливість позбавлення країни, котра порушує фундаментальні цінності ЄС, права голосу в Раді ЄС. Стосовно Угорщини цю процедуру запущено, але вона гальмує вже багато років.

15 вересня Європарламент абсолютною більшістю голосів ухвалив резолюцію про “загрозу порушення Угорщиною цінностей, на яких заснований ЄС”. На основі докладної доповіді про стан демократичних інституцій, дотримання верховенства права та прав людини у країні Європарламент дійшов невтішного висновку, що Угорщина не може більше вважатися демократією, а є лише — “електоральною автократією”.

При цьому Європарламент наголосив: частина провини лежить на Раді ЄС, тобто всіх країнах-членах, які ігнорували проблему як мінімум з 2018 року. Тоді Європарламент уперше звернувся до Ради ЄС із вимогою діяти за статтею 7 проти Угорщини.

Відповідно до процедури, Рада ЄС (тобто міністри закордонних справ усіх країн-членів) мала розглянути ситуацію й ухвалити (більшістю голосів) рекомендації Угорщині для виправлення порушень. На випадок ігнорування рекомендацій Ради Єврокомісія (або третина країн-членів), за підтримки Європарламенту, могла б звернутися знову. Цього разу вже до Європейської Ради, тобто голів держав та урядів країн-членів.

Тоді Європейська Рада мала б одноголосно (без урахування голосу країни-порушника) ухвалити рішення про наявність порушення. Після цього Рада ЄС більшістю голосів позбавляє країну-порушника права голосу.

Втім, як зазначає Європарламент, за чотири роки країни-члени не зробили навіть першого кроку — розгляду та голосування кваліфікованою більшістю (22 з 28 членів) в Раді ЄС рекомендацій Угорщині для виправлення ситуації. Констатуючи бездіяльність Ради, Європарламент погрожує звинуватити вже її (тобто уряди всіх країн-членів ЄС) у нехтуванні обов’язком підтримувати європейські цінності. Очевидно, що це дуже складне політичне питання для країн-членів, адже поки що в ЄС не було прецедентів позбавлення права голосу країни-члена.

Процедуру за статтею 7, крім Угорщини, у 2017 році було ініційовано Єврокомісією проти Польщі. Те, що порушників виявилося двоє, стало причиною неформального альянсу Будапешта і Варшави проти Брюсселя. Було зрозуміло, що на випадок ключового голосування в Європейській Раді Польща блокуватиме рішення щодо Угорщини, і навпаки.

Проте недавно Єврокомісія знайшла компроміс із Польщею, давши позитивну оцінку крокам, спрямованим на зміцнення незалежності судової гілки влади. Потенційно, це означає, що Польща могла би підтримати рішення Європейської Ради проти Угорщини — якщо її лідери остаточно перейдуть межу у своїх проросійських діях. Наприклад, якщо Угорщина почне блокувати продовження ключових уже накладених санкцій. Розуміючи це, Орбан веде складну гру.

Так, угорський прем’єр і міністр закордонних справ продовжують виступати з нищівною публічною критикою санкцій. Проте, за інформацією брюссельських журналістів, Угорщина не намагалася блокувати останній, восьмий санкційний пакет ЄС. Проблемою в дискусії про обмеження перевезень російської нафти виявилася не Угорщина, нею стали країни з великим танкерним флотом — Греція, Кіпр, Мальта. Крім того, ЄС досі навіть не розпочав дискусій про санкції проти “Росатома”. Через співпрацю з ним не лише Угорщини, а й низки інших східноєвропейських країн, і насамперед — Франції.

Ухвалювати рішення щодо санкцій було б набагато легше, якби ЄС перейшов на прийняття рішень у сфері зовнішньої політики не консенсусом, а більшістю голосів членів. До переходу на голосування більшістю голосів у Раді ЄС активно закликають, зокрема, лідери Франції та Німеччини.

Понад те, для сфери зовнішньої політики такий перехід не потребуватиме навіть фундаментальних реформ ЄС, адже чинна редакція Договорів уже передбачає можливість такої зміни. За умови, що її одноголосно схвалить Європейська Рада. Тобто потрібен консенсус для того, аби відмовитися від консенсусу, що в нинішніх політичних умовах нереально. Очікувати зміни системи прийняття рішень ЄС у сфері зовнішньої політики найближчим часом не випадає.

Лишається, втім, ще один варіант впливу ЄС на Угорщину — грішми, через обмеження фінансування з боку ЄС. Він видається найбільш політично реальним. Правда, його ефект (швидше за все, частковий) обмежуватиметься внутрішньою політикою і не завадить угорському керівництву продовжувати проросійську риторику.

Прикметно, що ані тривала критика з боку Брюсселя, ані публічні реверанси у бік Москви не відвернули угорського виборця від партії Орбана, яка знову отримала конституційну більшість у парламенті на виборах у квітні. Тобто годі очікувати, що внаслідок ще сильнішої критики чи позбавлення голосу в Раді ЄС угорський уряд може втратити підтримку виборців. А ось із фінансами — інакше.

Угорська економіка переживає складні часи, і національний бюджет потребує допомоги ЄС. У квітні, посилаючись на проблеми з корупцією та верховенством права, Єврокомісія оприлюднила офіційну пропозицію зменшити асигнування Угорщині на 65% від запланованого. До кінця року Рада ЄС мусить розглянути цю пропозицію і прийняти рішення (більшістю голосів). Відтак, угорський бюджет може недорахуватися 7,5 млрд євро, що надзвичайно вдарить по макроекономічній стабільності. Наслідком чого можуть стати вже політичні зміни.

Для Брюсселя це найзручніший важіль. Країни-члени воліли би перекласти головну відповідальність за розбірки з Угорщиною на Єврокомісію. Вона ж має мандат стежити за належним витрачанням коштів із бюджету ЄС, а тут у Брюсселя до Будапешта нагромадилося багато запитань. Ігнорувати цю проблему неможливо, адже виборці в інших країнах-членах мають усі підстави запитати своїх політиків, чому за таких умов спільні кошти ЄС мають і надалі йти до Угорщини.

Тому загроза обмеження фінансових надходжень із Брюсселя для Будапешта реальна. Тим більше що схожі прецеденти вже були. Наприклад, ЄС обмежував виділення коштів для Болгарії та Румунії невдовзі після їх вступу до Союзу, а донедавна Єврокомісія гальмувала виділення коштів Польщі.

Розуміючи це, паралельно з гострою антиєвропейською публічною риторикою угорський уряд зараз веде активні переговори з Брюсселем і готується до зміни національного законодавства на виконання 17 вимог Єврокомісії щодо проведення реформ.

Тобто, з одного боку, Орбан для свого виборця перекладає відповідальність за всі негаразди в економіці на ЄС і його санкції проти Росії. А також використовує цю риторику для того, аби вибити з останньої фінансові “плюшки” для себе, насамперед в енергетиці — як оголошену днями відстрочку 1,9 млрд євро боргу перед Газпромом. З іншого боку — Орбан чудово розуміє, що від коштів ЄС угорський бюджет залежить набагато більше.

Наївно сподіватися, що під тиском ЄС Угорщина проведе справжні реформи, які зруйнують режим. Але на певні компроміси і законодавчі зміни Орбану напевно доведеться піти. Можливо, це дозволить врятувати засади демократії в країні і шанси на внутрішні політичні зміни бодай у майбутньому.

Втім, фінансовий важіль Брюсселя навряд чи вплине на риторику угорського керівництва щодо Росії або щодо санкцій. Але “дамоклів меч” статті 7 продовжує висіти. У разі переходу Угорщини від риторики до реальних кроків, зокрема торпедування наявного санкційного режиму, вона ризикує, що терпець інших країн-членів урветься. У такому випадку вони можуть наважитися піти на прецедент обмеження права голосу країни-порушника, застосувавши процедуру статті 7.

Проте якщо йдеться не про збереження, а про посилення санкційного режиму — тут ситуація складніша. Угорська аргументація, що потрібно дбати про стабільність національної економіки і населення, яке потерпає від зростання цін на енергоносії, може знаходити розуміння і в інших столицях. Як свідчить практика, у дискусіях про майбутні європейські санкційні пакети слід бути готовими до проблем не тільки (і, можливо, навіть не стільки) з боку Угорщини.

Дмитро ШУЛЬГА, директор європейської програми Міжнародного фонду “Відродження”