Топ-5 мифов о ProZorro: как и для чего используют систему госзакупок

Более чем за два года электронная система публичных закупок ProZorro превратилась в икону украинских реформ. Но если взглянуть правде в глаза, окажется, что и самой системе, и ее бенефициарам еще далеко до канонизации.

В мае 2016 года нынешний первый заместитель главы Минэкономразвития Максим Нефьодов написал на своей странице в Facebook: “Вчера мы получили в Лондоне награду World Procurement Awards 2016 в номинации публичных закупок! … Сегодня в мире самые крутые именно мы! …”.

Месяцем ранее новая электронная система госзакупок стала обязательной для всех центральных органов власти и государственных монополистов Украины. Теперь, когда появилось международное признание, любому критику и скептику можно заявить: какие могут быть претензии к самой передовой системе публичных закупок в мире?

К восхвалению ProZorro тут же подключились народные депутаты, руководители центральных органов власти, популярные блогеры и активисты. Логичным продолжением этой кампании стало назначение в ноябре 2016 года Нефьодова первым заместителем министра экономического развития. Он же стал куратором ProZorro от Министерства.

Можно сказать, что за два последующих года у ProZorro появилось два топ-спикера: президент Украины Петр Порошенко и премьер-министр Украины Владимир Гройсман. 11 апреля 2018 года на совещании по обсуждению проекта закона Украины “О внесении изменений в закон Украины “О публичных закупках” и некоторые другие законодательные акты Украины” президент заявил: “…За это время наш “общий ребенок” … вырос: имеет огромные достижения не только в Украине, сэкономив только в прошлом году более 27 млрд грн, а также имеет чрезвычайно убедительные результаты, как ключевой фактор борьбы с коррупцией, повышения прозрачности государственных закупок и доверия со стороны инвесторов”.

Спустя четыре месяца премьер-министр также не поскупился на комплименты в адрес ProZorro: “Мы фактически разрушили систему заговоров при государственных закупках. Это сотни миллиардов, которые тратились закрыто, никто ничего не знал. …Прошло два года, и мы можем сказать, что новая система работает. Она открыта и публичная. Каждый гражданин, который может работать в интернете, может посмотреть, что и как закупается, по каким ценам, — заявил Гройсман. — Развертывание платформы ProZorro стало крепким антикоррупционным шагом … в секторе государственных закупок…”.

Указанные заявления президента и премьера фактически завершили условную мифологизацию образа ProZorro, как эффективной и передовой электронной системы публичных закупок. Но как это часто бывает, на каждый миф находится свой разрушитель мифа.

Миф №1: экономия бюджетных денег

В официальном пресс-релизе, размещенном 1 августа 2018 года на сайте КМУ, сообщалось, что за два года ProZorro сэкономила 54 млрд грн бюджетных средств (или средств налогоплательщиков). Почти о такой же экономии, правда на 2 млрд грн меньше, сообщил в тот же день на своей странице Максим Нефьодов.

К расхождению в пару миллиардов, конечно, есть определенные вопросы, но они просто меркнут в свете заявлений президента Порошенко. 8 июня 2018 года на встрече со студентами КНУ им. Шевченко он заявил: “…Утверждаю, что в 100 млрд грн было сэкономлено с применением только этой системы…. Куда пошли эти миллиарды? На финансирование сектора обороны и безопасности Украины, на финансирование децентрализации как ключевых двух моих реформ, предложенных обществу…”.

Можно долго дискутировать, какая из трех приведенных цифр правильная и получила ли армия средства от так называемой “экономии” на госзакупках. Но лучше обратиться к фактам.

В конце июля 2018 года Счетная палата Украины опубликовала на своем веб-сайте решение № 13-1 от 31.05.18 г. “О рассмотрении Отчета о результатах анализа состояния публичных (государственных) закупок в 2017 году”. Уже на первых страницах указанного документа развенчивается любимый миф нынешней власти об экономии десятков миллиардов гривен, благодаря внедрению ProZorro.  “…Применять дальше ИТС “Prozorro” для анализа и оценки эффективности и экономности сферы публичных закупок невозможно ... в ИТС “Prozorro” отсутствуют модуль “экономия средств” и методология расчета экономии использованных бюджетных средств .. “, — утверждает отчет СП.

Таким образом получается, что на сегодняшний день в Украине отсутствует официально утвержденная методика подсчета экономии государственных средств в ProZorro. Следовательно, все заявления об экономии, — не более чем частное мнение тех, кто это говорит.

Но аудиторы пошли дальше, выяснив, что бенефициары ProZorro не только не экономят бюджетные средства, но и лишают государство огромных доходов. Оказалось, что сферу публичных закупок фактически контролируют шесть электронных площадок (ТОВ “Держзакупівлі.Онлайн”, ТОВ “ЗАКУПКИ.ПРОМ.УА”, ТОВ “НАУКОВО-ВИРОБНИЧЕ ПІДПРИЄМСТВО “ІНФОРМАЦІЙНІ ТЕХНОЛОГІЇ”, ТОВ “Е-Тендер”, ПАТ КБ “ПРИВАТБАНК” и ТОВ “Ньютенд”), которые в 2017 году заработали на предоставлении платных услуг участникам торгов около 500 млн. грн. Если бы площадки были государственными, эти средства были бы зачислены в доходную часть госбюджета. Но по замыслу идеологов ProZorro площадки должны быть частными. В результате имеем экономию со знаком минус.

Миф №2: снижение уровня коррупции

Как уже упоминалось выше, мантру о том, что внедрение ProZorro привело к снижению уровня коррупции в сфере государственных закупок, твердят все высшие должностные лица страны, включая президента и премьер-министра. При этом никаких доказательств снижения этой самой коррупции до сих пор никто не привел. Возможно, спикеров ввела в заблуждение инновационность и технологичность электронной системы, а также тот факт, что она получила награду World Procurement Awards 2016 в номинации публичных закупок. Возможно, апологеты ProZorro считают, что раз все закупки можно видеть онлайн, то и коррупции стало меньше.

К сожалению, о том, что коррупция в сфере госзакупок не только сохранилась, но и успешно процветает и развивается, сегодня говорят бизнесмены и эксперты. Это люди, которые не в теории, а на практике сталкиваются с выдумками отечественных коррупционеров.

В частности, известный украинский предприниматель и общественный деятель Александр Соколовский опубликовал статью ”Памятка коррупционеру, или ТОП-25 способов как обойти PROZORRO”. В этом материале г-н Соколовский в простой и доступной форме рассказывает о 25 способах обойти электронную систему, чтобы реализовать коррупционный интерес. Любой бизнесмен, чья компания участвует в публичных закупках, сможет с ходу назвать вам с десяток коррупционных схем.

Много и системно в Facebook о коррупции в публичных закупках со стороны центральных и местных органов власти, а также госкомпаний, писал украинский блогер Алексей Тамразов в своем проекте #непрозорро.  Другой эксперт Андрей Герус регулярно публикует посты   с документально подтвержденными примерами коррупции на тендерах. О злоупотреблениях на закупках должностными лицами ПАО “Укрзализныця” сообщал директор “Консалтинговой группы А-95” Сергей Куюн. Эксперт по вопросам топливно-энергетического комплекса Геннадий Сикалов, обнародовал информацию о попытках обойти ProZorro руководством компаний, входящих в НАК “Нафтогаз Украины”.

О том, что коррупционеры чувствуют себя в ProZorro весьма комфортно, могут говорить следующие факты. По информации СМИ, в период с 27 по 29 июля 2018 года службы автомобильных дорог в Киевской, Закарпатской и Черкасской областей объявили тендеры на закупку в обход ProZorroна сумму около 1,5 млрд грн. Минобороны, по данным Transparеncy International Ukraine, провело в 2017 году 30% закупок в обход ProZorro на сумму 276 млн. грн. ПАО “Укргаздобыча в этом году, минуя электронные торги, объявила тендер на закупку 100 операций гидроразрыва пласта на сумму 540 млн грн.

Похоже, что правила и законы действуют только для честных бизнесменов и слабаков. Остальные успешно обманывают самую передовую систему публичных закупок в мире и распиливают откаты на тендерах.

Миф №3: хорошая защита от взлома

Здесь все просто: основой электронной системы публичных закупок ProZorro является программный продукт. Раз система признана лучшей в мире, значит она отвечает всем современным требованиям безопасности и хорошо защищена от взлома и других недружественных действий хакеров. Идиллическую картину надежной системы киберзащиты ProZorro развеяли все те же аудиторы Счетной палаты Украины.

Два решения Счетной палаты: № 3-1 от 31 января 2017 года и № 13-1 от 31 мая 2018 года, в которых содержатся результаты аудита системы госзакупок Украины за 2015-2016 годы и 2017 год соответственно, в пух и прах разбили миф о надежности киберзащиты ProZorro.

В частности, аудиторы СП, в частности, установили, что “…система управления информационной безопасностью ProZorro, применяемая при обработке информации в системе облачных вычислений, не соответствует требованиям стандарта ISO / IEC 27001 или ISO / IEC 27001…” и поэтому “…не может обеспечить сохранение и надлежащую защиту всей информации…”. Причина проста: бенефициары и кураторы, несмотря на рекомендации СП, не создали комплексную систему защиты информации. Как следствие, — КСЗИ ProZorro не была создана и аттестована Госспецсвязью и не прошла обязательную международную сертификацию.

Кроме того, аудит СП за 2017 год показал, у ProZorro отсутствуют документы, которые регламентирую процессы резервирования та восстановления данных в случае чрезвычайных происшествий. По мнению аудиторов Счетной палаты, это может привести к “…недоступности ИТС “Prozorro” и задержке процесса публичных закупок на длительное время. Особенно критичными последствия могут быть в конце бюджетного года, что также является риском для обеспечения экономической безопасности государства…”.

Последствия халатного отношения к кибербезопасности не заставили долго ждать. 24 октября Украину атаковал вирус Bad Rabbit. В СМИ появилась информация, что заражение вирусом происходило в том числе через ProZorro. 28 августа 2018 года хакеры из волонтерской организации “Киберальянс” взломали сайт Центральной избирательной комиссии Украины. По словам хакеров, слабым местом сайта ЦИК являлась уязвимость к “…межсайтовому скриптингу типа XSS”.

Как выяснилось позже, аналогичная проблема может быть и у системы ProZorro. Чтобы продемонстрировать потенциальный масштаб угрозы, эксперты смоделировали возможные действия злоумышленников, которые могут взломать ProZorro. В этом случае они могут совершить следующее:

• взломать учетные записи администратора или чиновника АМКУ, получить доступ к закрытым данным по предложениям конкурентов и таким образом выиграть любой тендер;

• изменить данные, которые видят участники торгов. Например, указана сумма тендера 10 млн грн, то участники увидят 10 грн. При этом в базе данных изменится не цифра, а ее отображение;

• заблокировать возможность пользования сайтом ProZorro для конкретного пользователя;

• загружать на сайт вирусы и использовать его как источник их распространения, как было с Bad Rabbit.

По все видимости, система ProZorro, через которую в год проходит около 250 млрд грн бюджетных средств, может быть недостаточно защищенной от кибератак. Вопрос проведения нацеленной диверсии против системы — вопрос времени и необходимости. Например, страна-агрессор может сделать это в разгар президентских или парламентских выборов. Тогда к многомиллиардному экономическому ущербу добавится еще и внутриполитический хаос.

Миф №4: эффективность в малой приватизации

18 января Верховная рада во втором чтении и в новой редакции приняла закон Украины № 7066 “О приватизации государственного и коммунального имущества”. Главной новеллой закона стала обязанность Фонда госимущества Украины и местных органов власти выставлять объекты на малую приватизацию (продажа объектов стоимостью до 250 млн грн) через электронную систему ProZorro.

Начиная с мая 2018 года, после принятия Кабмином постановлений № 432 и № 433, правительство начинает откровенно спешить с запуском малой приватизации. Премьер-министр Владимир Гройсман заявил, что “…малая приватизация должна начаться в июне…”.

Максим Нефьодов несколько скорректировал слова премьера,  утверждая, что “…первые продажи объектов малой приватизации на электронных площадках должны состоятся в конце июня или в начале июля 2018 года…”. Если проанализировать заявления и.о. председателя ФГИУ Виталия Трубарова и первого замминистра экономики Нефьодова, можно говорить о планах правительства выставить до конца 2018 года на малую приватизацию примерно 900 объектов, общей стоимостью 2-3 млрд грн.

Первым осознал последствия спешки с малой приватизацией Виталий Трубаров. 7 июля он обратился к руководству КМУ, МЭРТ и ProZorro с призывом срочно решить ряд проблем, которые ставят под угрозу эффективное проведение малой приватизации. К ним он отнес “…отсутствие порядка определения дополнительных условий продажи… неготовность программного обеспечения ProZorro к продаже принадлежащих государству пакетов акций в уставных капиталах государственных компаний… и отсутствием твердых гарантий уплаты в госбюджет операторами электронных площадок (ими являются частные компании, — ред.) регистрационных и гарантийных взносов...”.

Важно отметить, что продажа акций является лицензированным видом деятельности, которым сегодня занимаются биржи. Администратор системы ProZorro, ГП “Прозорро.Продажи” до сих пор не получил правовых полномочий от НКЦБФР, как регулятора украинского рынка ценных бумаг, продавать через систему пакеты акций.

В свою очередь, зампред ФГИУ Сергей Асташев обратил внимание  на нестыковки нового закона “О приватизации” и закона “Об обществах с ограниченной и дополнительной ответственностью”. Перед тем как продать долю акционерных обществ, Фонд должен предложить ее участникам общества. А для того — оценить.

Проблема в том, что в главном приватизационном законе функция оценки по малой приватизации отсутствует. Кроме того, Асташев обратил внимание на следующую нестыковку в законодательстве. Так, ст. 22 закона “О приватизации” говорит о том, что стоимость объектов малой приватизации определяется по балансовой стоимости (стоимости активов). Но балансовая стоимость и стоимость активов — это абсолютно разные понятия. Следовательно, у ответственного чиновника появляется коррупционная составляющая, какой выбор и в чьих интересах сделать.

Учитывая сказанное, а также наличие в списке предприятий, выставленных на малую приватизацию, значительного количества никому не нужного “баласта” (в этом можно убедится, зайдя на сайт ФГИУ), можно смело предположить, что планы по продаже объектов малой приватизации в 2018 году, скорее всего, выполнены не будут, а сама приватизация увязнет в юридических нестыковках, о которых предупреждали Трубаров и Асташев.

Что же касается спешки с началом малой приватизации, возможно, это было банальное желание заработать. В постановлении КМУ №432 определены размеры платы участников торгов за участие в электронном аукционе. Победитель аукциона платит оператору (частной авторизированной электронной площадке) определенный процент от стоимости объекта приватизации. Если бы прогнозы Трубарова и Нефьодова о 2-3 млрд грн поступлений от малой приватизации в 2018 году сбылись, собственники площадок заработали бы около 60-90 млн грн.

Если добавить к этому 500 млн грн заработка на закупках, получается совсем неплохо. Плохо только госбюджету, мимо которого пролетит около 600 млн грн доходов. По оценкам независимых экспертов, примерная стоимость всех объектов малой приватизации в Украине — около 9 млрд грн. Нетрудно подсчитать, что идеологи и бенефициары ProZorro замахнулись на кусок пирога размером в 300 млн грн.

Миф №5: способствование росту экономики

Этот миф мог оказаться правдой, если бы Верховная рада приняла в целом законопроект №7206 “Купуй українське, плати українцям”. Однако в декабре 2017 года документ прошел только первое чтение. В нем было две принципиальных новеллы.

Первая -  разделение предметов публичных закупок на 2 группы — неспециализированные, перечень которых утверждается КМУ и для которых применяется единый критерий — цена и специализированные — все остальные предметы закупок, для которых применение неценовых критериев, прежде всего местной составляющей, становится обязательным. Вторая — введение обязательного учета критерия местной составляющей с весом не менее 20% в структуре приведенной цены для специализированных предметов закупок.

“Платишь зарплату украинском, используешь украинском сырье, материалы, компоненты, энергию, деньги — получи “бонус” весом до 20% в структуре приведенной цены! Чем более “Украинская” продукция по ее “ресурсным наполнением”, тем большее предпочтение она будет для государства как покупателя”, - комментировал законопроект его автор,  народный депутат Виктор Галасюк.

Идею предоставления преференций украинским товаропроизводителям, заложенную в законопроект № 7206, поддержал премьер-министр Украины Владимир Гройсман, заявив, что “…продукция, созданная у нас на территории, должна, при равных качественных показателях, получать преимущество” и крупнейшее объединение украинского бизнеса — Федерация работодателей Украины. Председатель Совета ФРУ Дмитрий Олийнык отмечал, что “…закупка украинских товаров дала бы возможность дополнительно создать до 200 тыс. новых рабочих мест…”.

Несмотря на прогрессивность для украинской экономики, законопроект № 7206 встретил мощнейшее сопротивление со стороны иностранных компаний, дипкорпуса и неправительственных организаций, работающих на средства международных грантов. В отечественных СМИ и социальных сетях была развернута беспрецедентная кампания критики в адрес самого документа, его авторов и сторонников. Самое малое, в чем обвиняли апологетов законопроекта — “зрада реформ”.

В ответ ФРУ потребовала уволить Максима Нефьодова, который был одним из главных критиков документа. С учетом критической зависимости Украины от международных партнеров, окончательное принятие законопроекта оценивается, как маловероятное.

Кого же так защищали наши политики? Возможно, экономики других государств и иностранных производителей, которым выгодно, чтобы ProZorro не оказывала преференций украинским компаниям. Приведем несколько наглядных примеров. Так, в июле 2017 года польская компания Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz Spółka Akcyjna через систему ProZorro выиграла тендер  (КП “Киевпастранс” на поставку 40 трамвайных вагонов на сумму более 1,8 млрд грн).

Оказалось, что электронная система выбрала победителя, предложившего всего на 1 тыс. грн меньше, чем ближайший конкурент — львовский СП “Электротранс”. За деньги украинских налогоплательщиков обеспечили работой польских рабочих. Другой пример привел в своем блоге председатель совета НБУ Богдан Данилишин, когда “…в тендере на закупку самосвалов белорусский МАЗ победил украинский КрАЗ с отрывом в одну гривну…”.

Годом ранее несовершенная система ProZorro допустила еще один прокол. Вначале 2016 года в рамках программы “Школьный автобус” 14 областей Украины приобрели 164 школьных автобуса “Мечта”. Идеологи новой системы электронных закупок распиарили этот случай, как экономию бюджета в более 30 млн грн. 

Как сообщил народный депутат Анатолий Гиршфельд, позже СБУ установила, что эти автобусы были на 95% произведены на российском предприятии ООО “Павловский автобусный завод” и в таком виде импортированы в Украину. Таким образом, в разгар войны с РФ через украинский бюджет и систему ProZorro стимулировалась экономика страны-агрессора.

Эти примеры и борьба идеологов ProZorro с необходимым для украинских производителей законопроектом №7206 показывает, что новая электронная система закупок, скорее всего, не помогает развитию национальной экономики. Наоборот, способствует нанесению миллиардных убытков нашим производителям и формированию угроз экономической безопасности Украины.

Ощущение, что те, кто слепо защищает эту систему и не хочет прислушиваться к критике, просто тратят впустую деньги украинских налогоплательщиков, ни на минуту не покидало. Поэтому стоит продолжить проливать свет на темные стороны ProZorro и на тех, кто под видом реформ наживается на проблемах украинцев.

Олег ЗИНЧЕНКО