Статус кандидата в члены ЕС: кто и почему готов отказать Украине

Война России вызвала в ключевых столицах ЕС сдвиг позиций по многим вопросам в отношении Украины. Это произошло и относительно будущего членства Украины в Европейском Союзе. Полгода назад сложно было представить, что, находясь в Берлине, Париже и Гааге, мы сможем вполне серьезно обсуждать получение Украиной не просто призрачной европейской перспективы, а реального статуса кандидата в члены ЕС. 

Однако сдвиг именно в этом вопросе все еще нельзя назвать тектоническим. Если идея статуса кандидата для Украины сама по себе не вызывает отторжения, то идея предоставить этот статус уже в июне в Совете ЕС порождает ряд возражений. Вместо того чтобы искать аргументы, почему это следует сделать именно в июне, озвучиваются аргументы, почему в следующем месяце это может не произойти. Причем озвучивают такие аргументы не только в трех вышеупомянутых столицах, но примерно в десяти странах ЕС. Еще приблизительно в десяти есть очевидная поддержка, а остальные семь будут ориентироваться на консенсус. Это очень примерный подсчет, поскольку дискуссии продолжаются, и некоторые страны еще не выработали свои позиции. В то же время рискнем предположить, что окончательное решение действительно будет оттачиваться в диалоге между Парижем и Берлином.

Хотя все имеющиеся факторы свидетельствуют, что мы имеем дело с уникальным окном возможностей. В частности и с точки зрения беспрецедентной поддержки будущего членства Украины в ЕС, когда наша страна будет готова к такому шагу, в европейских обществах — более 60% во Франции, в Германии и Нидерландах, о чем некоторые тамошние политики и чиновники узнавали (или притворялись, что узнали) от нас, визитеров с Украины, фиксируя с несколько удивленными лицами соответствующие данные в своих блокнотах. При этом соглашаясь, что такой высокий уровень солидарности с Украиной и симпатии к ней уже через несколько месяцев могут начать “испаряться”.

Два ключевых предостережения, которые сегодня звучат против статуса кандидата для Украины во всех основных скептических столицах, как это ни парадоксально, непосредственно с Украиной не связаны. 

Первое связано с необходимостью завершить внутреннюю реформу ЕС, прежде чем пополнять список на расширение. Чаще всего в этом контексте приходится и дальше слышать об изменениях в процедуре принятия решений. В столицах стран-учредительниц чувствуется ностальгия по ЕС-15, когда вопрос дееспособности Евросоюза не входил в клинч с постоянным сопротивлением в принятии решений отдельных стран-членов. Тем более когда в этих странах, как в Венгрии, есть проблемы с верховенством права. 

Второй аргумент связан с Западными Балканами. В ряде европейских столиц серьезно обеспокоены: Украина не должна обогнать Западные Балканы в процессе приближения к членству, потому что это несправедливо и неправильно в отношении них, потому что они, дескать, столько времени уже в процессе, мы не можем предложить что-то Украине, не предлагая никакого прогресса им. Больше всего приходилось слышать беспокойство — особенно в Берлине — по поводу Северной Македонии и Албании, с которыми ЕС уже долгое время не может начать переговоры о вступлении (в частности из-за блокирования Северной Македонии со стороны Болгарии). Хотя на самом деле — и мы этот месседж доносили в трех столицах последние две недели — несправедливо делать Украину заложницей диалога ЕС—Западные Балканы.

Кроме того, наученный опытом Западных Балкан ЕС боится говорить Украине “а” (статус кандидата), понимая, что вряд ли сможет в ближайшем будущем сказать “б” (открытие переговоров о членстве). Это означает загнать Украину в ту же ловушку “членство или ничего”, где некоторые страны Западных Балкан пребывают десятилетиями. 

Есть и другие блоки аргументов, которые звучат не так громко и единодушно, но все же заметны в отдельных столицах.

Первый блок — это необходимость сохранить единство политики в отношении Украины на уровне ЕС и национальном уровне в тех странах-членах, где вопрос кандидатства, скорее, раскалывает политические элиты, чем объединяет. На уровне Евросоюза речь идет о том, что вынесение на рассмотрение уже в июне статуса кандидата для Украины может разрушить единство ЕС в других критически важных для Украины вопросах. Скажем, некоторые известные европейские политики еще недавно прямо спрашивали своих украинских визави: “Вам что больше нужно — статус кандидата или нефтяное эмбарго?” 

Внутриполитическое или даже внутрипартийное единство — это не тот аргумент, о котором говорят вслух, однако он тоже звучит, чаще в дружеских разговорах с тамошними политиками, у которых и так не все благополучно в правящей коалиции или партии. Скажем, среди немецких социал-демократов есть разные мнения о статусе кандидата уже в июне, хотя в общем, заверили нас представители этой партии, они положительно относятся к идее будущего членства Украины в ЕС. Вместе с тем настаивают: такие серьезные решения следует хорошо проанализировать и продебатировать. Если случится фальстарт и Украина получит “нет”, это лишь сыграет в минус, потому что может отложить вопрос в долгий ящик. Тем временем надо также понимать, что аргумент хрупкого внутрипартийного единства некоторые главы правительств европейских стран могут использовать как очередную отговорку для Украины, поэтому нужно четко различать, где действительно есть такая проблема, а где ее используют, потому что не могут прямо сказать “нет” Украине.

В отдельных столицах — особенно Нидерландов — весьма заметно предостережение против политизации процесса расширения. Идея какого-то особого подхода к Украине (короткой прямой дорожки вместо десятилетиями накатанного маршрута со всеми остановками) вызывает неприятие, несмотря на понимание новой реальности и цены, которую Украина платит за право быть в ЕС. Так, во Франции неоднократно подчеркивали, что сначала должна быть европейская перспектива, а уже потом — статус кандидата. 

И последний блок предостережений, о чем европейские политики и дипломаты говорят тоже, скорее, за закрытыми дверьми, чем с визитерами из Украины, — это ряд аргументов, касающихся войны. Речь идет, в частности, о том, что не следует начинать процесс расширения с участием страны, находящейся в открытом вооруженном конфликте. Тем более с Россией. Дескать, непонятно, какой будет реакция Путина на такой шаг. К сожалению, элементы политики “не провоцировать Путина”, которые на самом деле следовало бы похоронить с первыми ракетными ударами по Украине, все еще очень заметны в отдельных европейских столицах. Особенно на фоне нескрываемого страха перед применением тактического ядерного оружия с его стороны. 

Также отдельные стратеги в высоких кабинетах апеллируют к тому, что нужно подождать окончания войны, ведь непонятно, что будет зафиксировано в будущем мирном соглашении — возможно, Украина в нем вообще откажется от стремления вступить в ЕС, как она готова была отказаться от потенциального членства в НАТО.

И, наконец, вопрос Молдовы и особенно — Грузии. Если в отношении Молдовы и необходимости ее пребывания на одном треке с Украиной вопросов фактически нет, то относительно Грузии есть серьезное беспокойство по поводу ее нынешней состоятельности отвечать “копенгагенским критериям”.

Несмотря на такое количество предостережений, важно отметить, что неоднократно подчеркивалось во время встреч с нами: решение о статусе кандидата для Украины в ЕС еще не принято. Кроме того, даже в традиционно скептических столицах есть понимание: Украине следует что-то предложить уже на июньском совете — вопрос лишь в том, что именно. 

Многие наши собеседники апеллировали к содержанию будущего вывода Европейской комиссии на основе предоставленных украинской стороной ответов в опроснике. Сейчас рассматриваются четыре варианта, как будет выглядеть возможный вывод Еврокомиссии. Первый вариант — однозначно положительный, будет рекомендовать безоговорочно предоставить Украине статус кандидата на июньском совете. Второй вариант — так называемый обусловленный вывод: рекомендация предоставить кандидатство при условии выполнения Украиной некоторых предпосылок в сфере верховенства права, антикоррупции, свободы медиа. Третий вариант — предложить Украине европейскую перспективу. Четвертый вариант — предложить потенциальный статус кандидата, какой сейчас есть у Боснии и Косово. Не исключено, что вывод будет содержать микс двух вариантов — прежде всего второго и четвертого. 

Так, на уровне задействованных в переговорах представителей стран ЕС больше всего обсуждается вероятность микса потенциального статуса кандидата с перечнем предпосылок — некоей дорожной картой реформ — для получения статуса кандидата. Это, понятно, не то, что нужно Украине: дорожные карты нужны для членства, для кандидатства мы достаточно квалифицированные без дополнительных предпосылок. 

Кроме того, не может не удивлять, что, еще не имея вывода Еврокомиссии, в некоторых столицах уже размышляют над идеей дорожной карты реформ для получения кандидатства. Это делает весьма лицемерной позицию стран-членов, где рассказывают, что все будет зависеть от вывода ЕК. А может, у некоторых стран-членов есть основания считать, что вывод Еврокомиссии будет недостаточно четким и, наконец, решения будут приниматься в странах-членах, то есть будет происходить своеобразный пинг-понг между Брюсселем и столицами. Причем несколькими столицами. Поскольку времени между подачей вывода и Советом ЕС будет очень мало, тамошние ответственные за вопросы ЕС представители правительства формируют позиции уже сегодня, не ожидая вывода.

Что нужно сейчас делать Украине? Как минимум такие шаги. 

— Продемонстрировать, что у Украины есть видение интеграции в ЕС, которое не ограничивается требованием статуса кандидата в июне и немедленными переговорами о членстве сразу после июня. Таким видением может быть готовность к четкой поэтапной интеграции — кандидатство, общий рынок (single market), доступ к четырем свободам и тогда уже членство. Фактически после предоставления кандидатства перейти к созданию аналога Европейской экономической зоны (EEA), которая помогла довольно быстро интегрироваться в ЕС Австрии, Швеции и Финляндии. Эту модель можно распространить и на страны Западных Балкан, и таким образом будет решен их вопрос. Кроме того, поэтапная интеграция позволяет решить и вопросы внутренней реформы: в ЕС будет время ее завершить без давления с требованием членства. Иначе говоря, Украина и Евросоюз будут реформироваться одновременно. То есть идея поэтапной интеграции сразу бьет по двум основным беспокойствам ЕС.

— Продуманное личное привлечение Владимира Зеленского. Президент Украины остается авторитетным голосом, который невозможно проигнорировать. Его разговоры с Макроном, Рютте и особенно Шольцем на тему статуса кандидата должны включать не просто требование предоставить его Украине в июне, но и объяснение, зачем это нужно нашей стране, и видение дальнейшего процесса вхождения в ЕС. Следует понимать, что во Франции, в Германии, Нидерландах решение будут принимать именно на уровне этих трех человек, как бы они ни апеллировали к другим политическим игрокам.

— На основе конкретных примеров продемонстрировать, что Украина не требует статуса кандидата авансом — она достаточно квалифицирована для перехода на эту ступень (в отличие от полноправного членства). Пример Турции, которая получила статус кандидата в 1999 году, имея на тот момент смертную казнь, — самый убедительный пример, однако есть и другие кейсы, связанные с выполнением Соглашения об ассоциации и успешной секторальной интеграцией в ЕС (последний кейс — вхождение даже в условиях войны украинских электросетей в ENTSO-E). 

— Донести европейским столицам месседж, что статус кандидата не только политический сигнал, который, бесспорно, очень важен в условиях войны. Но это также практический инструмент восстановления Украины после войны и стержень, на который будут нанизываться важные реформы. Именно под “соусом” восстановления в таких странах как, скажем, Нидерланды идея статуса кандидата для Украины воспринимается значительно лучше, чем просто мощный политический сигнал Киеву. Во Франции же заметно резонируют вопросы, какие именно компании должны принимать участие в восстановлении Украины — европейские, в частности и французские, турецкие или китайские. 

— Активно работать с партнерами в ЕС для подготовки положительного вывода Еврокомиссии — без предпосылок для кандидатства. Нужно избежать ситуации, когда партнеры досрочно будут рассматривать план Б на июнь, не исчерпав всех возможностей реализовать план А. Мы должны четко заявить на всех уровнях — статус потенциального кандидата Украина не примет.

— Беспрецедентная поддержка европейских обществ Украины и ее будущего членства — важный аргумент в пользу перевода Украины с рельсов соседства и партнерства в логику расширения. Однако опросы касаются преимущественно потенциального членства, когда Украина будет готова. Следовало бы рассмотреть возможность опросов именно на тему получения Украиной статуса кандидата в ЕС. 

И главное, не забывать: у лидеров ЕС сейчас весьма ограниченные возможности вступать в конфронтацию с Украиной и не реагировать на ее запросы. Вряд ли какая-то из стран Европейского Союза желает, чтобы ее обвинили в блокировании европейского будущего Украины. Вместе с тем то, что на самом деле наблюдается со стороны многих европейских политиков и дипломатов, — это их конфронтация с реальностью. И задача Украины и ее единомышленников — показать, что такая конфронтация содержит больше рисков, чем предоставление Украине статуса кандидата в ЕС уже в июне.

Алена ГЕТЬМАНЧУК, директор Центра “Новая Европа”, директор Института мировой политики (2009-2017)