Совет Европы и “сумасшедший”

“Чем безрассуднее мы будем казаться, тем лучше, ведь, в конце концов, мы пытаемся убедить их в том, что мы готовы идти до конца”, — ответил Генри Киссинджер своему боссу президенту США Ричарду Никсону в апреле 1972 г. Никсон только что поручил ему информировать СССР, что США готовы даже сбросить атомную бомбу на Северный Вьетнам, если это будет необходимо для защиты национальных интересов Америки.

В историю дипломатии эта политика вошла как “теория сумасшедшего”. Название придумал сам Никсон. На момент разговора с Киссинджером он уже несколько лет пытался действовать соответственно — различными грубыми и утонченными способами убеждать международных партнеров, что готов делать сумасшедшие вещи, включительно с ядерным ударом, дабы заставить их идти на уступки.

Прошли годы, и, по иронии судьбы, адептом американской теории стала Россия. Едва ли не прямой цитатой Никсона является публичное признание Путина, что Москва была готова применить ядерное оружие для успеха операции по незаконной оккупации Крыма. Но есть и более дипломатические проявления этой политики. В частности, Россия вдохновенно и энергично играет роль “сумасшедшего” в Совете Европы.

Примерить на себя эту маску российскую дипломатию вынудили Украина и государства — члены Совета Европы, которые пытались и все еще пытаются защитить Парламентскую ассамблею Совета Европы (ПАСЕ) и организацию в целом от уничтожения их институционного авторитета. А он будет неизбежно уничтожен, если России дадут возможность вернуться в ПАСЕ без выполнения ни одного из условий, определенных в резолюциях Ассамблеи, принятых в ответ на российскую агрессию против Украины.

В 2015-м, 2016-м и 2017-м гг. россияне искали пути возвращения к полноценному участию в ПАСЕ. Три года классических, рациональных, хотя местами и креативных усилий России не принесли ей желаемого результата. “Теория сумасшедшего” стала практикой в середине 2017 г., чтобы гарантировать возвращение России в ПАСЕ в январе 2018 г.

Москва заявила, что не будет признавать комиссара Совета Европы по правам человека и судей Европейского суда по правам человека (а следовательно, и решений, которые они будут принимать), если ее депутаты не будут участвовать в выборах указанных должностных лиц в Ассамблее. Этого уровня юридического сумасшествия оказалось мало. Поэтому Россия должна была пойти на прямое нарушение своих юридических обязательств перед Советом Европой и отказалась выплачивать основную часть обязательного взноса в бюджет организации за 2017 г. Верните нас в ПАСЕ, тогда заплатим, — прямой шантаж Совета Европы.

Эти шаги России — очевидное правовое своеволие в организации, которая гордится своей принципиальностью в правовых вопросах. Например, признание и выполнение окончательных решений Суда является безусловным обязательством государств согласно ст. 46 Европейской конвенции о правах человека. Это обязательство никоим образом не обусловлено участием государства в выборах судей. И, кроме России, никому никогда даже в голову не приходило утверждать нечто противоположное. Так, в октябре 2017 г. пять национальных делегаций не участвовали в выборах судьи от Грузии. Но никто из них не заявлял, что неучастие в голосовании приведет к непризнанию судьи или решения, в принятии которого он будет участвовать.

Даже больше, Россия уже фактически нарушила свое безусловное обязательство выполнять окончательные решения Суда. В 2015 г. Москва ввела внутреннюю юридическую процедуру относительно выборочного выполнения решений. Конституционный суд России был уполномочен определять конкретное решение Европейского суда по правам человека таким, которое не подлежит выполнению. Поэтому Россия уже имеет гарантию, во избежание выполнения решений Суда, но это не имеет ничего общего с выборами судей.

Что же касается комиссара по правам человека, то его легитимность базируется на решении Комитета министров Совета Европы 1999 г. о создании этого института, а не на процессе выбора конкретного человека. Тем более что как полноправный член Комитета министров Россия спокойно приняла полноценное участие в выборе трех кандидатов на должность комиссара, имена которых передали Ассамблее для окончательного выбора.

Самое циничное то, что даже участие в выборах не гарантирует сотрудничества. Российские депутаты участвовали в выборах нынешнего комиссара. Но эффективного сотрудничества так и не получилось. Комиссар даже был вынужден отменить визит в Россию в октябре 2016 г. из-за недопустимых ограничений программы визита, которые хотела применить российская власть. С другой стороны, российская делегация в ПАСЕ не участвовала в переизбрании генерального секретаря Совета Европы в июне 2014 г. Но Россия никогда не ставила под сомнение его мандат.

Наконец, одно из фундаментальных уставных обязательств каждого государства-члена заключается в том, что оно должно полностью платить свои бюджетные взносы. Неплатежи являются прямым нарушением устава Совета Европы. Но Россию это не волнует, и она отказалась платить. Поскольку чувствовала, что Совет Европы не в силе давить на нее.

“Государства-члены хотят принимать большее участие в работе ЮНЕСКО, в процессах обсуждения и принятия решений. Это естественное и законное стремление. Но первое, что требует настоящего привлечения, — это выплата взносов в бюджет Организации”, — в этой цитате из выступления российской делегации на заседании Исполнительного совета ЮНЕСКО в октябре 2017 г. проявляется весь цинизм российской политики. Она требует от других платить взносы в одной организации, а сама не платит в другой. 

В придачу к этим ударам, влиятельные симпатики российского возвращения в ПАСЕ сбросили на Совет Европы ядерную бомбу — слух о вероятности выхода России из организации, если ее права в Ассамблее не будут восстановлены. По законам жанра, для нагнетания интриги российская сторона продолжительное время не подтверждала, но и не опровергала эти слухи.

Только в конце 2017 г. в Страсбурге услышали публичный сигнал из Москвы: “Что касается вопроса выхода России из Совета Европы, то его нет на повестке дня. Мы не мыслим наше дальнейшее будущее, существование и развитие без Европы”, — заявила глава Совета федерации Валентина Матвиенко. Но это заверение не вычистило, как любят говорить сами россияне, “радиоактивный пепел” из помещений Дворца Европы и столиц государств-членов организации.

Призрак российского выхода все еще блуждает по коридорам. Не исключено, что в Москве есть те, кто хотел бы увидеть Россию вне пределов организации. Но там явным образом преобладает группа, настаивающая на продолжении сотрудничества. Да и, размышляя прагматически, из изложенного выше видно, что у России нет причин для выхода из Совета Европы, поскольку она владеет достаточными внутренними средствами правовой защиты во избежание каких-либо негативных последствий, вытекающих из какого-либо решения, принятого Советом Европы.

Несмотря на эти соображения, от отдельных влиятельных партнеров можно услышать, что Россию следует терпеть такой, какой она есть, поскольку иначе она выйдет из Совета Европы. А этого, дескать, ни в коем случае допустить нельзя. В связи с этим возникает только один вопрос: как долго надо терпеть, и не будет ли слишком поздно, когда (если) терпение закончится? Играя такой логикой и на страхах партнеров, Россия успеет погубить не одну тысячу судеб и закрутить демократии гайки. А те, кто должен защищать права человека и демократию, вместо действий будут проявлять стратегическое терпение.

Абсурдность аргументов России очевидна. Тем более неприятно наблюдать, как серьезные люди обосновывают ими необходимость драматических уступок России. Следует признать: “теория сумасшедшего” работала до декабря 2017 г. Украина начала получать четкие сигналы, что под давлением российских аргументов вопрос решен положительно для Москвы, и мы должны воспринять это как данность. Нам, в буквальном смысле, предлагали сдаться. 

Но мы не сдались. И еще несколько партнеров тоже не сдались. Титаническими усилиями удалось сорвать попытку создать условия
для возвращения россиян в январе 2018 г.

Что именно пошло не так для приверженцев безусловного возвращения России? В какой-то момент по определенной причине существенным образом повысился риск того, что они все же не наскребут необходимого количества голосов для убедительного голосования против обжалования полномочий российской делегации на январской сессии Ассамблеи. Перспектива очередного провального вояжа в Страсбург, да еще и накануне перевыборов Путина, не вдохновляла и самих россиян.

Соответственно, дипломатическое “сумасшествие” России будет продолжаться. Его цель — вынудить Ассамблею расстелить перед российской делегацией красную ковровую дорожку для триумфального возвращения в ПАСЕ. Для подталкивания партнеров к этому Совету Европы будут демонстрировать, что Москва готова идти до конца в своей безрассудности. А технически это планируют сделать путем внесения изменения в правила процедуры Ассамблеи, которая сделает невозможным применение санкций.

Для движения в этом направлении Бюро ПАСЕ даже создало ad hoc комитет. России предложили принять участие в его работе в статусе приглашенной звезды. Россия любезно приглашение приняла. В дипломатии даже сумасшествие проходит в подчеркнуто вежливых формах.

Москва имеет право на реализацию такой политики. Удивляет другое: отсутствие в Совете Европы моральной силы оппонировать этой политике. Факт заключается в том, что после финансового удара, угроз не признавать комиссара и судей и слухов о возможном выходе организация все же стала более уступчивой. Не будет преувеличением утверждать, что если бы не отчаянное сопротивление противников возвращения, прежде всего Украины, Россия уже вновь была бы в ПАСЕ, как ни в чем ни бывало.

Сегодня вселяют надежду лишь немногочисленные голоса тех, кто настаивает на том, что Россия должна заплатить цену за возвращение в Ассамблею. Формула цены — в резолюциях ПАСЕ. Конечно, даже если Москва согласится заплатить, то попытается откупиться тем, что должна сделать без каких бы то ни было условий и торгов. Например, пустить комиссара по правам человека в незаконно оккупированный Крым. Позволить такой “обмен” будет означать сдать организацию без боя. Именно от принципиальности руководства Совета Европы и ключевых столиц ее государств-членов сейчас зависит развязка созданного российской стороной кризиса.

В случае безусловного возвращения России в ПАСЕ политика Москвы не изменится. А вот Совет Европы станет иным. Если он простит нарушение России, то потеряет право критически высказываться относительно других стран. Если Ассамблея исключительно ради Москвы собственноручно лишит себя права применять санкции, то потеряет сильный инструмент влияния на все другие 46 столиц.

Но есть и позитив: если все это произойдет, Совет Европы получит свои деньги. Которые, правда, и так должен был получить по закону. Молчание и бездеятельность организации будут куплены банальными взносами в бюджет. Надо будет поискать в истории примеры, когда исключение из крупной дипломатической игры защитника прав человека, демократии и верховенства права стоило так дешево.

Сложно предусмотреть, сколько времени еще удастся сдерживать желание “сильных мира сего” восстановить полноправный диалог с Россией в Ассамблее. Каждая новая попытка сделать это — мощнее предыдущей. 2018-й точно не будет легкой прогулкой. Каждый должен будет сделать свой выбор.

Опыт президентства Ричарда Никсона свидетельствует, что сумасшедшей политике вполне можно противодействовать, если в ответ демонстрировать характер и стремление к дипломатической борьбе ради получения взаимоприемлемого результата. Но стены Совета Европы пронизаны усталостью от противостояния с Россией. Лишь Россия не устает каждый раз переводить противостояние на новый уровень. Можно сколько угодно повторять мантру, что диалог поможет решить все проблемы, но диалог при таком балансе сил внутри организации только поможет “сумасшедшему” надеть смирительную рубашку на врача.

Поздней осенью прошлого года, в разгар кампании по мобилизации приверженцев возвращения России в ПАСЕ, Украину начали упрекать, что мы требуем невозможного и выступаем против диалога с Россией. В действительности, мы выступаем не против диалога, а против диктатуры российских монологов в Совете Европы. И Украина всегда хотела от Совета Европы вполне возможной вещи — остаться организацией, которую уважают за способность защищать собственные принципы и ценности. 

Если это не нужно самому Совету Европы, то кому он будет нужен?

Дмитрий КУЛЕБА, постоянный представитель Украины при Совете Европы