Сокращение депутатов, увеличение власти президента и отозванный Донбасс. Как Зеленский Конституцию менять собрался

“Это те изменения, которые мы планируем принять в ближайшее время. Их порядка 10 и они в основном касаются предвыборных обещаний. Это уменьшение состава Рады до 300 человек, это возникновение оснований для снятия неприкосновенности в случае кнопкодавства и прогулов, это предоставление народу полномочий быть субъектом законодательной инициативы и прочее. Все, что мы обещали, мы будем вносить”, — рассказал журналистам в Раде Руслан Стефанчук.

При чем в ночь на пятницу парламент принял решение о безотлагательном поручении комитету по правовой политике их рассмотреть и подготовить к процедуре принятия.

Согласно действующему законодательству, чтобы изменить Конституцию, необходимо отправить проект на рассмотрение в Конституционный суд, а затем на двух сессиях принять сперва в 226 голосов, а затем в 300. Выйти на голосование по изменениям к Конституции депутаты хотят уже на осенней сессии, таким образом, на следующей сессии (в феврале) они могут окончательно перекроить Основной закон.

“Страна” анализирует президентские идеи к Конституции. 

1. Отмена мажоритарки, украинизация и урезание депутатов

В Украине предлагается ввести пропорциональную избирательную систему, а количество депутатов сократить с 450 до 300 человек. Об этом идет речь в президентском проекте №1017. 

В нем, в частности, Зеленский предлагает внести изменения в статью 76 Конституции Украины, которая гласит: “Конституционный состав Верховной Рады Украины — четыреста пятьдесят народных депутатов Украины, которые избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на пять лет”. По мнению президента, депутатов должно быть 300, а упоминание об избирательном праве и тайном голосовании из основного закона стоит убрать.

Кроме того, законопроект предусматривает, что народным депутатом может быть гражданин, который постоянно проживает в Украине не менее последних пяти лет и владеющий государственным языком (в текущей редакции нормы про владение языком нет, а также нет слова “постоянно”).

Также Зеленский предлагает внести изменения в статью 77, дополнив ее фразой: “Верховная Рада Украины избирается по пропорциональной избирательной системе”. 

Интересно, что законопроект предполагает, что эти новации должны заработать для следующей Верховной Рады Украины, хотя документ и вступит в силу со дня опубликования. 

Это означает то, что если Зеленский реализует свою угрозу об испытательном сроке на год для нынешних нардепов, то досрочные выборы народных депутатов Украины будут проходить полностью по пропорциональной системе и в парламенте окажется уже только 300 народных избранников. 

Реализовать это обрезание у Зеленского обещали еще до выборов, ссылаясь на результаты референдума 2000 года, на котором большинство граждан Украины проголосовали за сокращение численности депутатов. Позднее Стефанчук, назначенный накануне первым вице-спикером, пояснил, что состав Рады в 450 депутатов был актуален для 52-миллионного государства. Поскольку по разным оценкам в настоящий момент население Украины составляет от 32 до 40 млн граждан, потребности в таком широком представительстве в Раде нет.

2. Мандат отберут за прогулы и кнопкодавство

Президент хочет расширить перечень причин, по которым депутат может быть лишен своего мандата.

По предложению Зеленского, следует досрочно прекращать полномочия народных депутатов по решению суда за неперсональное голосование (кнопкодавство) и за прогулы.

Согласно проекту №1027, вносятся изменения в ст. 81 Конституции Украины. 

Так, в ней может появиться пункт о том, что досрочно полномочия нардепа прекращаются, если суд установит факт неперсонального голосования — лишать мандата предлагают и того, кто голосует, и того, за кого голосуют. В таком случае полномочия будут прекращены с момента вступления в силу решения суда.

Еще одной причиной досрочного прекращения полномочий члена парламента станет его отсутствие без уважительных причин на трети пленарных заседаний Рады или заседаний парламентского комитета, членом которого он является, на протяжении одной очередной сессии. В такой ситуации полномочия прекращаются по решению Верховного суда.

Ни в первом, ни во втором случае, голосования в Верховной Раде за лишение мандата не будет. Кроме того, если изменения в Основной закон будут внесены, Раде больше не придется голосовать за прекращение полномочий народных депутатов, которые написали заявления о сложении мандата по собственному желанию, как это происходит сейчас.

В таком случае полномочия члена парламента будут прекращаться с момента объявления нардепов о таком заявлении на пленарном заседании Верховной Рады.

Из-за действующей ныне процедуры некоторые члены парламента из-за того, что Рада отказывается проголосовать, остаются народными депутатами длительное время после написания заявления о сложении полномочий. Такая ситуация была с нардепом Вячеславом Константиновским в Верховной Раде 8-го созыва.

Предлагается также отказаться от голосования парламента за прекращение полномочий народного депутата, который умер, как это предусмотрено сейчас. Действие мандата в таком случае будет прекращено автоматически со дня смерти, согласно свидетельству о смерти.

Голосование Рады за прекращение полномочий нардепа необходимо будет лишь в случае, если он вышел из гражданства Украины либо выехал на постоянное проживание за пределы Украины. Предлагается также уточнить, что решением именно Верховного Суда будут лишать мандата за совмещение депутатской с другими видами деятельности.

Помимо этого, из ст.81 Конституции предлагают изъять упоминание блоков политических партий.

Предполагается, что закон вступит в силу со дня публикации. Таким образом, сами депутаты, которые проголосуют за эти изменения, могут подпасть под ужесточение требований к их работе.

3. Подать законопроекты сможет каждый 

Право законодательной инициативы в украинском парламенте предлагается расширить на народ Украины. Об этом говорится в тексте законопроекта №1015 “О внесении изменений в ст. 93 Конституции Украины (о законодательной инициативе народа)”, внесенного президентом Украины Владимиром Зеленским.

На данный момент Конституция предполагает, что право законодательной инициативы в Верховной Раде принадлежит президенту Украины, Кабинету министров Украины, народным депутатам Украины и реализуется ими в случаях и порядке, определенных Конституцией и законами Украины.

Зеленский предлагает внести в этот перечень и то, что право законодательной инициативы принадлежит также народу.

Конкретный механизм внесения “законопроектов от народа” не прописан. Видимо он будет прописан отдельным законом. Вероятно речь будет идти о некоем аналоге нынешних петиций. То есть каждый может предложить свой законопроект, но на рассмотрение он будет внесен только лишь, если соберет необходимое число подписей людей (либо голосов на специальном сайте).

4. Контроль через смотрящих 

Президент предлагает расширить и возможности Верховной Рады. Согласно его проекту №1016, в Конституцию будут внесены изменения, которые позволят Раде назначать своих уполномоченных в отдельных сферах и через них осуществлять парламентский контроль. 

При чем речь идет не только об Уполномоченном Верховной Рады по правам человека, а и о других уполномоченных, правовой статус которых будет определяться отдельными законами.
Перечня сфер, в которых будут действовать эти смотрящие от Рады, в проекте не приводится.

Право на назначение и увольнение этих уполномоченных будет за Верховной Радой, которая также будет заслушивать их ежегодных отчеты.

В настоящее время в Украине есть только один институт уполномоченного, подотчетный Верховной Раде — это уполномоченный по правам человека.

Кроме того, действуют институты уполномоченного президента по правам ребенка, бизнес-омбудсмен при Кабинете министров. Буквально в августе Кабинет министров Украины утвердил первого в стране образовательного омбудсмена.

После принятия изменений в Конституцию подобный надзор в разных сферах сможет осуществлять и Верховная Рада.

5. Расплодить органы 

Еще один проект, поданный Зеленским, предполагает внесение изменений в статью 85 Конституции Украины, относительно консультативных, совещательных и других вспомогательных органов Верховной Рады.

Так, в проекте предлагается “создание в рамках финансирования, предусмотренного госбюджетом, для осуществления своих полномочий консультативных, совещательных и других вспомогательных органов”.

Подобные вспомогательные органы, согласно закону о Кабмине, может создавать правительство. Это всевозможные комиссии, например, для расследования причин катастроф, комитеты (например, для присуждения госпремий), координационные центры (в том числе для подготовки различных мероприятий государственного значения), советы, рабочие группы, межведомственные органы. Интересно, что в случае с Кабмином, финансирование подобных вспомогательных органов обеспечивает секретариат. А состав этих комиссий, комитетов и групп определяется или самим правительством или отдельными министрами.  

6. НАБУ и ГБР — за президентом 

Еще один проект изменений к Конституции, поданный президентом, предусматривает расширение прав самого главы государства. Зеленский предлагает внести изменения в статью Конституции №106 “Президент Украины”, добавив туда два подпункта. 

Согласно подпункту 11-1, Зеленский предлагает внести в основной закон такой абзац: [Президент] образует в соответствии с законом Национальное антикоррупционное бюро Украины, назначает на должности и освобождает от должностей в порядке, определенном законами Украины, директора Национального антикоррупционного бюро Украины и директора Государственного бюро расследований”.

Также Зеленский предлагает добавить подпункт 12-1: “[Президент] образует независимые регуляторные органы, осуществляющие государственное регулирование, мониторинг и контроль за деятельностью субъектов хозяйствования в отдельных сферах, назначает на должности и освобождает от должностей их членов в порядке, определенном законами Украины”.

Отметим, что сейчас директор НАБУ, согласно закону “О Национальном антикоррупционном бюро Украины”, назначается на должность президентом по представлению конкурсной комиссии, в состав которой входит по три человека от президента, правительства и Верховной Рады. А освобождается от должности он тоже главой государства.

Что касается директора ГБР, он, согласно закону “О Государственном бюро расследований”, назначается на должность президентом Украины по представлению премьер-министра в соответствии с представлением комиссии по проведению конкурса. Освобождается от должности он президентом. Но на деле роль президента в назначении руководителей этих органов чисто церемониальная. Они в любом случае должны пройти конкурс, и только после этого президент подписывает назначения. При предыдущей власти, чтобы назначить своих людей, президент должен был (и делал это) вмешаться в сам конкурс, изначально пролоббировав назначение подконтрольных ему членов конкурсной комиссии.

С увольнением все было еще сложнее. Отправить в отставку руководителей НАБУ и ГБР можно при наличии одного из  прописанных в законе оснований, и у президента очень мало шансов влиять на отставку этих чиновников. Все мы помним эпопею с выборами аудиторов НАБУ, от которых зависело увольнение главы Бюро, куда Порошенко пытался протолкнуть своих людей, нарываясь на постоянные скандалы с Западом и еврооптимистами.

Поэтому, очевидно, с внесением правок в Конституцию, роль президента при назначении и увольнении глав НАБУ и ГБР значительно вырастет. А роль конкурса — наоборот снизится или вообще будет упразднена. 

Что касается создания новых регуляторных органов — то это интересная норма, хотя и без конкретики. Но, по логике, получается, что президент может наплодить сколь угодно много новых контролирующих органов в разных сферах и назначить им руководителей.

Это очень масштабное расширение полномочий главы государства.

8. Адвокатов лишат монополии 

Еще один проект президента вносит изменения в Конституцию Украины относительно отмены адвокатской монополии.

По нынешнему законодательству, с 1 января 2020 года представительство органов государственной власти и органов местного самоуправления в судах будет осуществляться исключительно прокурором или адвокатами. Штатные юристы и должностные лица, которые сейчас осуществляют представительство на основании доверенности, будут лишены таких полномочий, за исключением малозначительных дел. Это означает, что органы госвласти должны будут оплачивать каждое процессуальное действие адвоката или способствовать получению адвокатских свидетельств для штатных юристов.

Поэтому, согласно президентскому законопроекту №1013 в ст.131-2 Конституции будет упразднена норма об обязательном представительстве исключительно адвокатами интересов других лиц в судах всех уровней. 

В частности, из Конституции исключается также положение о представительстве интересов физических и юридических лиц в гражданских, административных и хозяйственных процессах исключительно адвокатами. Президент предлагает оставить адвокатскую монополию только для защиты от уголовного обвинения.

В документе говорится, что таким образом будет обеспечено право каждого на получение профессиональной юридической помощи. 

Переименование Днепропетровской области взяли в работу, а особый статус Донбасса — нет

В наследство от предыдущего созыва нынешней Верховной Раде досталось еще несколько проектов перекраивания Конституции. Например, идеи по переименованию двух областей Украины. Кировоградской — в Кропивницкую и Днепропетровскую — в Сичеславскую.

Положительные выводы по переименованию этих областей Конституционный суд представил в апреле 2019 года.

Но так как это состоялось после первого тура президентских выборов, прежняя властная команда не стала форсировать вопрос с новыми названиями областей в Раде предыдущего созыва.

Вместе с тем, новый созыв пока не предпринял никаких действий в отношении этих проектов. Если нынешняя Рада захочет пойти путем переименования, ей нужно будет для этого две сессии парламента. То есть, минимум до февраля области могут носить свои сегодняшние названия. 

Интересно, что еще один важный проект изменений к Конституции, который фактически похоронил предыдущий созыв Рады — предоставление особого статуса Донбассу — не появится в повестке дня Рады девятого созыва.

Еще летом 2015 года Верховная Рада в присутствии высокопоставленных гостей Запада -  замгоссекретаря США по вопросам Европы и Евразии Виктории Нуланд, главы представительства ЕС в Украине Яна Томбинского, посла США в Украине Джеффри Пайетта и около 10 европейских делегаций поддержала направление в Конституционный Суд президентского законопроекта о внесении изменений в Основной закон в части децентрализации, в котором прописан особый порядок местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей (точнее есть упоминание, что этот порядок определяется соответствующим законом).

Среди главных нововведений, которые предлагает законопроект, — упразднение обладминистраций и передача исиполнительной власти на местах исполкомам облсоветов, введение института префектов (они заменят губернаторов), предоставление президенту права распускать местные советы и возможность особого порядка осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей (тот самый особый статус, который прописан в Минских соглашениях).

Тогда же, в конце июля 2015 года этот проект был одобрен Конституционным судом, а 31 августа 2015 года он был принят в первом чтении.

С тех пор предыдущий созыв никаких подвижек в его принятии не сделал.

А 29 августа уже нынешнего года в регистрационной карточке этих изменений к Конституции появилась надпись “проект отозван”. 

Ранее же Руслан Стефанчук заявил, что партия “Слуга народа” пока что не наработала изменения в Конституцию Украины в части особого статуса Донбасса, и для их внесения необходима дискуссия специалистов.

“Нынешняя конфигурация в Раду показывает, что депутаты поддержат все инициативы президента: и те, которые будут встречены с одобрением и пониманием общества, как то сокращение числа депутатов и предоставление народу право на законодательную инициативу, как и те, в которых много умных слов и они не понятны широкой публике, вроде попыток наплодить новые органы или расширить влияние президента на ГБР и НАБУ. Но новая власть должна понимать, что если их политика не принесет ощутимых изменений, на всяких пиар-идеях, вроде урезания численности Верховной Рады, далеко не уедешь, — говорит “Стране” политолог Андрей Золотарев. — Зеленский может сколько угодно приходить в Раду и подгонять депутатов голосовать за свои идеи. Но без прекращения войны на Донбассе, без повышения уровня жизни простых людей доверие к нему людей очень скоро начнет быстро уменьшаться”.

Галина СТУДЕННИКОВА