Соглашение об ассоциации с ЕС: возможности и риски

Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС (далее — Соглашение) вступило в силу в полном объеме с сентября текущего года, хотя определенные и, надо заметить, значительные и значимые его части действовали в нашей стране еще с 2014 г. С 1 января 2016-го в режиме временного применения были внедрены положения Соглашения по развитию зоны свободной торговли. Положения Соглашения применяются и в других сферах общественных отношений, и сейчас уже можно провести предварительную оценку процесса их реализации. Конечно, положительные преобразования присутствуют, но динамика экономических показателей не очень оптимистичная. Следует признать, что успехи достигнуты, но они не являются масштабными.

Об этом могут свидетельствовать неудовлетворительные показатели импорта и экспорта товаров между Украиной и ЕС в сторону роста именно импорта. В частности, за период с 2014-го по 2016 г. динамика дефицита текущего счета платежного баланса составляла: в 2014 г. — 4,6 млрд долл. США, в 2015 г. — 1,7 млрд, в 2016 г. — 5,5 млрд долл. Неутешительная ситуация сложилась и в первом полугодии 2017-го, поскольку дефицит текущего счета платежного баланса во втором квартале составил 2,1 млрд долл., а за соответствующий период 2016 г. — 1,8 млрд. К тому же с 2014-го по конец 2016 г. наблюдается стремительное снижение прямых инвестиций в Украину, а именно: с 53,7 млрд долл. до 36,5 млрд. Только за восемь месяцев 2017 г. наблюдается незначительный рост прямых инвестиций до 38,5 млрд долл. Однако, по оценкам экспертов, объясняется он прежде всего административными действиями со стороны НБУ в виде установления обязательной докапитализации иностранными банками украинских дочерних структур.

Статистические данные свидетельствуют о том, что существуют определенные экономико-правовые факторы, сдерживающие весьма мощный потенциал Соглашения. Среди таких факторов можно прежде всего выделить:

— низкую активность законотворческой работы по имплементации правовых актов ЕС в законодательство Украины;

— низкий уровень открытости рынков сбыта на территории ЕС для отечественных субъектов хозяйствования, что обусловлено незначительными объемами беспошлинных квот по группам товаров, являющихся приоритетными для внешнеторговых отношений (с одновременным запретом доступа на рынок ЕС по тем группам товаров, которые являются стратегически важными для развития экспорта собственных товаропроизводителей);

— наличие в тексте Соглашения положений, реализация которых создает определенные риски для национальных экономических интересов;

— существенные изменения, произошедшие в социально-экономическом положении Украины в связи с аннексией АРК и военными действиями на Востоке Украины с дальнейшим уходом отдельных районов Донецкой и Луганской областей из-под контроля власти Украины.

Краткая оценка приведенных негативных факторов позволяет сделать ряд выводов, которые, как представляется, могут заложить основу для разработки правовых средств нивелирования их деструктивного влияния. Прежде всего, неприемлемы темпы как в целом адаптации законодательства Украины к праву ЕС, так и детализации положений Соглашения в национальных нормативно-правовых актах. В частности, Украина должна имплементировать в национальное законодательство около 350 актов права ЕС, и из них 180 актов — до конца 2017 г. Хватит ли возможностей и ресурсов у государства для выполнения такого значительного объема правотворческой работы? Отчетные данные свидетельствуют, что, наверное, нет.

Ведь мониторинг выполнения Соглашения за 2016 г. показывает, что в соответствующем периоде из запланированных 126 директив ЕС были имплементированы в национальное законодательство всего 36, при этом полностью — только 23.

Впрочем, опыт отдельных стран — членов ЕС убеждает в том, что процесс адаптации национального законодательства может происходить значительно более быстрыми темпами и на более качественной основе. В частности, показательной нужно признать практику правотворческой работы в Республике Польша, где парламент и другие органы государственной власти начиная с 2000 г. принимали около 70—
90 нормативно-правовых актов в год. И в 2004-м, когда Польша обрела полноправное членство в ЕС, объем не имплементированных в национальное законодательство актов ЕС равнялся 2,9%, что является допустимым уровнем отклонения. По предварительным расчетам, уровень отставания Украины в этом направлении составляет около 60%.

Изменить ситуацию к лучшему можно было бы в случае привлечения Украины к работе учреждений Евросоюза и предварительного информирования нашей страны о подготовке новых законодательных актов в ЕС. Ведь сейчас Украина, не входя в состав этих учреждений, никоим образом не может влиять на законодательство, которое принимается в ЕС и в дальнейшем должно быть имплементировано в национальное. Впрочем, такая ситуация нехарактерна для всех стран, имеющих статус ассоциированного члена. Например, ЕС консультируется со странами Европейской ассоциации свободной торговли (Лихтенштейном, Исландией и Норвегией) при разработке актов европейского законодательства. Кстати, положение об обязательности проведения таких консультаций предусмотрено Соглашением о Европейском экономическом пространстве, в ст. 1 которого отмечается, что этот документ является “соглашением об ассоциации”.

Нужно подчеркнуть, что сдерживание имплементации Соглашения обусловлено и другим не менее важным фактором, являющимся следствием несистемной работы парламента и правительства Украины. В частности, начиная с 2012 г. Кабинет министров Украины так не разработал годовой план работы по реализации Общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС, утвержденной Верховной Радой Украины как отдельный закон. В связи с этим отсутствует и отчетность о состоянии реализации программы адаптации, полученных результатах, дальнейших путях по гармонизации законодательства Украины с правом ЕС и т.п. Нельзя не согласиться в этом контексте со словами главы Представительства ЕС в Украине Х.Мингарелли о том, что именно парламент и правительство должны играть ключевую роль в вопросе имплементации Соглашения. Но необходимо добавить, что в этот процесс должна быть вовлечена и Национальная академия наук Украины, как это, например, происходило в Республике Румыния. В частности, в 2000 г. при поддержке ЕС было создано специальное учреждение — Европейский институт, в состав которого вошли ученые. Основной задачей этого института было определено предоставление квалифицированной помощи парламенту и правительству Румынии в оценке влияния законодательства Евросоюза на различные отрасли экономики, а также осуществление аутентичного перевода актов законодательства ЕС.

Доминирование протекционистских настроений со стороны ЕС нужно признать одним из ключевых факторов, негативно влияющих на торговый баланс между Украиной и ЕС. В частности, в ст. 4 Резолюции Европейского парламента указано, что если происходящий из Украины товар импортируется на условиях, которые приводят или могут привести к серьезным трудностям производителей из ЕС, пошлина на такой продукт может быть снова введена в любое время. Дополнительно в этой резолюции подчеркивается, что в случае недостаточного прогресса в противодействии коррупции, деформации конкуренции, введения Украиной дополнительных пошлин и других ограничений для импорта, неуважения к демократическим принципам, правам человека и основным свободам преференции могут быть приостановлены или упразднены.

Но когда Украина пытается реализовать защитные механизмы относительно собственных отраслей экономики, то это воспринимается официальными органами ЕС как нарушение требований о недопустимости торговых барьеров. Показателен пример, связанный с введением Украиной с 1 ноября 2015 г. моратория на экспорт древесины в необработанном состоянии (в частности, леса-кругляка). На рис.1 представлена информация о его позитивном воздействии. 

Указанные ограничительные меры были обусловлены тем, что в 2015 г. такой экспорт принес украинской экономике всего 345 млн долл. валютных поступлений, или 0,9% общей выручки от экспорта. Однако эта цифра абсолютно несопоставима с масштабом потерь: по оценкам экспертов, бесконтрольная вырубка лесов привела к уменьшению показателя лесистости с 16% в 1996 г. до 11% в 2015-м. Для достижения оптимального уровня лесистости в 20% в Украине на сегодняшний день нужно высадить новых деревьев на территории площадью около 2,5 млн га. К сожалению, по неизвестным причинам ЕС не принимает во внимание опыт других стран по аналогичному вопросу. Так, в Канаде на законодательном уровне запрещен экспорт необработанной древесины, и именно эта принципиальная норма была отражена в Соглашении о свободной торговле между Украиной и Канадой. Интересно и то, что во внутренней политике ЕС придерживается совсем другой оценки процессов, связанных с уничтожением лесных ресурсов. В частности, Польша, Словакия и Румыния, столкнувшиеся с аналогичными проблемами, прекратили промышленную вырубку леса в Татрах и Карпатах. Более того, Венгрия, Румыния, Австрия и Словакия на государственном уровне поддерживают приобретение украинской древесины, предоставляя дотации фирмам, поставляющим необработанную древесину в их страны, — от 25 евро за кубометр (Венгрия, Румыния, Словакия) до 30 евро (Австрия).

В свете отмеченного защита национальных экономических интересов является едва ли не самой главной задачей современных торговых отношений между Украиной и ЕС. При этом, как было сказано выше, преобладают защитные механизмы со стороны ЕС. В частности, трудно объяснить дополнительный пример неравноценности сторон Соглашения, когда закрепляется положение о прямом запрете любого вида экспортных субсидий на сельскохозяйственные товары, предназначенные для вывоза (ст. 32-1). Тогда как ст. 40-1 Соглашения предусмотрено, что ЕС сохраняет за собой некоторые права на субсидии в одностороннем порядке. К сожалению, можно привести еще много примеров, демонстрирующих скрытые риски Соглашения для экономической системы Украины.

Одним из таких примеров можно признать встречные обязательства Украины и ЕС по снятию ограничений на свободное движение капиталов в пределах политики либерализации. Кроме положительных сдвигов, такие меры способны привести к крайне негативным последствиям для экономики Украины. В частности, по подсчетам экспертов, каждый год из Украины в среднем выводится 11—12 млрд долл. Из этой суммы только в виде налога на прибыль должно быть уплачено около 2 млрд долл. в год, или по нынешнему курсу 52 млрд грн. Это почти 7% от всех доходов государственного бюджета Украины на 2017 г. и приблизительно прошлогодний бюджет Министерства обороны Украины. На рис. 2 представлена информация о положительной динамике сводного бюджета по годам после введения ограничений на движение капитала начиная с 2014-го. 

В целом в пределах Соглашения должны быть наработаны более адекватные меры, направленные на предотвращение возникновения негативных последствий либерализации движения капиталов. Особенно нужно учесть мнение экспертов ООН о том, что именно либерализация движения капиталов и финансов, поощряемая торговыми соглашениями, привела к быстрому распространению кризиса в 2008—2009 гг.

Следует отметить, что Соглашение предусматривает возможность проводить обзор достижения целей в любое время по взаимному согласию сторон (ч. 1 ст. 481). Это дает основания для более качественного пересмотра содержания Соглашения с учетом необходимости дополнить его отдельной главой, посвященной форс-мажорным обстоятельствам.

Очевиден тот факт, что с началом военной агрессии со стороны Российской Федерации экономика Украина находится в более угнетенном состоянии, чем в момент подписания Соглашения. Соответственно, взятые Украиной обязательства должны выполняться с учетом возможностей отечественной экономики. Ведь в заявленные в действующем Соглашении сроки невозможно обеспечить проведение значительных изменений в энергетическом, промышленном, транспортном, сельскохозяйственном и других секторах. Тем более что должны быть пересмотрены как объемы, так и источники финансирования проектов в упомянутых секторах экономики с существенным увеличением финансовых поступлений со стороны фондов ЕС.

Также нужно исходить из того, что наличие в Соглашении главы о форс-мажорных обстоятельствах значительно упростит действия сторон в неординарных ситуациях, которые могут возникать в будущем, с соответствующей экономией времени и средств.

Только системный, научно обоснованный подход позволит всесторонне оценить новые изменения, максимально учесть интересы отечественных субъектов хозяйствования и обеспечить надлежащие гарантии защиты их прав и законных интересов.

Владимир УСТИМЕНКО, доктор юридических наук, директор Института экономико-правовых исследований НАН Украины