Опасный пост №1. В чем изъян постсоветского института президента

Два года назад Президентом Украины стал Петр Порошенко. Многие факторы указывают на то, что и в этот раз президентский институт побеждает в борьбе с парламентом и премьер-министром/Кабмином и,  продолжает консолидировать власть. Что заставляет всех  украинских президентов тратить огромные ресурсы на борьбу и подчинение других ветвей власти и есть ли сейчас угроза установления персоналистического режима в Украине?

При желании, историю независимой Украины можно обрисовать в довольно мрачных тонах. За четверть века с момента распада СССР, в Украине сменилось 17 правительств, было несколько крупных политических кризисов, а экономика так и не смогла существенно вырасти. Более того, Украина потеряла часть территории в результате агрессии России и сегодня находится в состоянии войны.

В то же время, четверть века существования независимой Украины — это воодушевляющая история о свободолюбивых и гордых украинцах, которые вопреки всему продолжают бороться с властью. Сменяются правительства и президенты, меняются влиятельные олигархические группы, но когда власть переходит черту — украинцы выходят на улицы и возвращают власть гражданам.

История новейшей Украины — это история борьбы украинцев с чередой авторитарных режимов. И пока в этой борьбе нет явного победителя. Меняются президенты и премьеры, меняются поколения активистов и оппозиционеров. Но двадцать пять лет спустя в Украине все еще нет стабильных политических партий с понятными идеологическими позициями и практически отсутствуют незапятнанные национальные лидеры.

По кругу

Политическая нестабильность в Украине давно приобрела системный характер.

Очередной политический кризис приводит к власти новые (а иногда не очень) силы, включая президента и премьера. Президент и премьер уравновешивают друг друга и начинают борьбу друг с другом. Иногда борьба заходит в тупик, партии у власти теряют поддержку, и к власти приходят новые силы, начиная цикл с начала. А иногда президент все-таки начинает с карманным премьером или побеждает премьера в первые несколько лет после прихода к власти и усиливает свои позиции. Со временем сильный президент эволюционирует в авторитарного правителя, чьи действия приводят к майдану и новой смене сил у власти после продолжительных протестов.

Сторонний наблюдатель может отметить, что опасность сценария установления правления сильного президента присутствует и сейчас. Многие факторы указывают на то, что в Украине президентский институт выиграл в борьбе с парламентом и премьер-министром/Кабминоми, и продолжает консолидировать власть.

В декабре и январе многие министры предыдущего правительства объявили об отставке. Наиболее ярким был уход министра экономики Айвараса Абромавичуса, который обвинил окружение президента в давлении. Политический кризис длился всю зиму и стоил Украине замедления реформ и, в частности, нарушения условий программы МВФ и, как следствие, задержки нового транша.

14 апреля был избран новый премьер Владимир Гройсман, которого многие считают более лояльным к президенту, чем предыдущего премьер-министра Арсения Яценюка.

Интересно, что избрание нового премьер-министра произошло с большим количеством существенных нарушений законодательства. Это важно, потому что такие нарушения означают ослабление важности правил и демонтаж системы сдерживания и противовесов. В частности, общество увидело необычный акт законодательного закрепления договора политических сил в виде “пакета” — Постановления №4423. Данное постановление прямо противоречит Конституции, ряду законов (про регламент ВРУ и про Кабмин, прежде всего) и логике парламентско-президентской модели, действующей в Украине. Недоверие договорившихся сторон друг к другу привело к тому, что в одном документе были приняты решения, которые могли быть законно приняты по весьма разным процедурам.

• Так, назначение состава Кабмина состоялось при отсутствующей коалиции (с поименным списком депутатов-коалициантов), которая единственная могла сделать предложение президенту относительно состава КМУ (без министров президентской квоты). Однако упомянутое постановление подано всего лишь главами двух фракций, не составляющих большинства в парламенте. Тут нарушена ч.3 ст. 114 Конституции.
• Постановление нарушает право президента подать кандидатуру премьера на утверждение ВРУ (ч.2. ст. 114 КУ).
•  Еще одно нарушение связано с принятием решения в одном акте об отставке одного премьера, назначении другого и предложения по “президентским” министрам (ст. 14 и 115 КУ).
• Интересным является и назначение новыми министрами еще неуволенных членнов предыдущего кабмина, а также отмена решения о неудовлетворительной работе правительства Яценюка.

Полный анализ всех противозаконных аспектов Постановления №4423 можно прочитать тут.

Full house

Около месяца спустя — 12 мая — парламент избрал третьего постмайданного прокурора Юрия Луценко, который до этого был главой пропрезидентской фракции в парламенте. Парламент принял изменения в законодательство, которые убирали препятствия для нахождения господина Луценко на этой должности. Кроме того, альтернативный законопроект от оппозиции был противоправно проигнорирован, сам принятый закон был мгновенно утвержден и опубликован в необычайно быстрые сроки.

И, наконец, недавно парламент проголосовал за ряд законов, которые усиливают контроль президента над судьями (на переходный период, завершение которого случайно совпадает с президентскими выборами в Украине).

Таким образом, судебная и исполнительная ветви становятся намного более подконтрольны президенту. Новые антикоррупционные ведомства, находящиеся в президентской вертикали, еще не показали результатов борьбы с коррупцией, но уже могут быть эффективными инструментами контроля над финансовыми и политическими элитами. Местная власть, несмотря на обещания на Майдане, так и не стала противовесом всемогущему Центру. Нынешнее ослабление парламента, с гиперлояльным президенту спикером, безымянной коалицией и разобщенной оппозицией, убирает единственный национальный легитимный противовес президентскому институту власти. К сожалению, на данный момент можно утверждать, что восстановление парламентско-президентской системы 21-22 февраля 2014 года в результате победы Евромайдана более не действительно.

Лотерея

Конечно, консолидация власти президентом не означает что эта власть неизбежно будет использована против интересов общества. В то же время, если президент становится неподконтрольным парламенту, пропадают какие-либо гарантии и механизмы ограничения использования власти в личных целях или в целях третьих лиц.

К сожалению, пусть и недолгий, но отчаянно богатый опыт независимой Украины показывает, что одним из главных источников угрозы для свободы и достоинства граждан является именно президентский институт. Сила олигархических кланов прошлого и нынешних финансово-политических групп состоит в поддержке президентского авторитаризма на определенных условиях. Вместе, формальный президентский институт и неформальные финансово-политические образования легко подчиняют судебную, исполнительную и законодательную ветви властей и выстраивают их в единую вертикаль, используя ее в своих целях, а не в целях общества.

Всякий раз на постсоветском пространстве авторитарная угроза возникает из недр президентского института. В позднесоветском контексте президентский пост был изобретен для вывода главы государства из-под контроля Политбюро и ЦК. После развала СССР президентский институт в межвидовой борьбе с другими политическими институтами развил авторитарную составляющую до доминирующей. Благодаря этому, какой бы демократ ни попадал в прокрустово ложе президентского кресла, за полтора два года он превращался в чемпиона авторитарного персонализма.

Такая опасность есть и сейчас. Обществу следует поднять дискуссию на национальном уровне о том, как можно минимизировать риски возвращения авторитарного режима и использовать консолидированную власть в целях трансформации, модернизации и демократизации Украины.

Михаил МИНАКОВ, президент Фонда качественной политики, Тимофей МИЛОВАНОВ, и.о. президента Киевской школы экономики, профессор Питтсбургского университета, сооснователь VoxUkraine