Нина Южанина: “Мы не сможем Налоговым кодексом решить проблемы остального законодательства”

Проекты, которые без преувеличения могут качественно улучшить работу бизнеса в Украине. Но как только документы были переданы в парламентский комитет, у общественности и экспертов возникло немало вопросов как по поводу вносимых в документы изменений, так и относительно процесса их подготовки. ZN.UA адресовало эти и другие вопросы председателю комитета ВРУ по вопросам налоговой и таможенной политики Нине ЮЖАНИНОЙ. Мы попытались выяснить, с какой целью профильный комитет переиначивает правительственные проекты, затягивается ли их рассмотрение и есть ли хоть какие-то шансы, что в результате всего этого жизнь украинского бизнеса действительно улучшится.

— Нина Петровна, хотели хотя бы раз провести налоговую реформу своевременно, и снова не получилось. Сначала Кабмин затягивал с обсуждениями, потом комитет. Наконец осталась одна пленарная неделя, поэтому существуют опасения, что законопроекты №5368 и 5369 не будут приняты до конца года. В чем причина того, что над документами так долго работали в комитете? Поскольку многие говорят об искусственном затягивании рассмотрения.

— Давайте разложим ситуацию на несколько моментов. Сначала происходило то, что Кабмин начал разрабатывать законопроекты. Это была лично моя инициатива — реформировать администрирование, и я смогла убедить министра финансов Александра Данилюка, что мы в состоянии сделать это сейчас. Более того, уже были наработаны изменения, продуманы, обсуждены с общественностью —  законопроект №3357 (авторства Н.Южаниной, известный как “либеральная налоговая реформа”. — Ю.С.).

Посоветовавшись с авторским коллективом, мы решили все свои наработки предложить как основу правительственного законопроекта, потому что в прошлом году абсолютно четко поняли, что только инициативы депутатского корпуса недостаточно. Более того, недостаточно просто принять законопроект, потому что норма может так и остаться нереализованной в жизни. Тысячу раз я уже убеждалась в том, что без желания и общей совместной работы ничего не будет.

— Это ярко продемонстрировали в конце прошлого года...

— Да. Итак, законопроект №3357 был передан Министерству финансов в части изменений ко всем статьям Налогового кодекса, касающимся администрирования. Именно с целью реализовать хоть что-то из той большой налоговой реформы, о которой мы говорили в прошлом году.

Но когда мы работали над законопроектом №3357, то в основном обсуждали его нормы со средними и малыми предпринимателями, т.е. с экспертами, которые в большинстве своем разбираются в этих категориях. Тогда представители крупного бизнеса нечасто были нашими гостями, поскольку их в меньшей степени касались те проблемы, над которыми мы работали, даже снижение ставок. Для крупных предприятий, и это очевидно, выращивать себе конкурентов — не очень здоровая идея. Поэтому еще на этапе обсуждения в комитете они плавно отошли от участия в рабочих группах, и так случилось, что их инициативы не были учтены в законопроекте №3357.

Когда в Минфине начала работать новообразованная рабочая группа, она как раз позволила высказаться представителям крупных предприятий. Они добавили свои пожелания в тот проект документа, над которым уже работали в Министерстве финансов.

— То есть достигли определенного баланса интересов?

— Да. Но готовился проект сугубо идеологически. И поддержали его на Кабмине таким же образом. Никто не против, все соглашаются, но как на практике все это реализовать?

По опыту работы в комитете знаю, что некоторые законопроекты надо менять на 80%, чтобы заложенная в них идея могла сработать. Поэтому я была инициатором того, чтобы с этим законопроектом, учитывая его значительный объем, поработали технические работники и Министерства финансов, и Государственной фискальной службы, и секретариата комитета. Поверьте, это нельзя было сделать по ходу, “с лету”.

Думаю, это была ошибка и министра финансов, и моя также, так как не подсказала господину министру, что без технической проработки не следует регистрировать законопроект, текст которого оставался полусырым. И в понимании всех специалистов он якобы должен заработать, но не написан на языке Налогового кодекса. Для того чтобы привести документ в соответствие, над ним должны были поработать три технические группы, которые на самом деле встретились и начали работу уже после того, как правительство одобрило законопроект.

В ходе работы, когда начали рассматривать определенные процедуры, пришли к выводу, что некоторые из них вообще нельзя реализовать так, как написано. Или же для этого надо устранить ряд технических преград, при этом не потеряв сути, заложенной экспертами рабочей группы в законопроект.

Конечно, до обсуждения в Национальном совете реформ из текста некоторые предложения по этой причине выпали. Их немного, но они есть. И есть четкое объяснение того, почему так произошло, — или не нашли возможности воплотить замысел, или идею в целом технически нельзя реализовать. Заместитель министра финансов Е.Капинус детально объяснил причины, по которым мы были вынуждены отказаться от ряда инициатив. И это не было решение сугубо комитета, это наше совместное решение.

— Несмотря на это, сейчас снова раздувают конфликт между налоговым комитетом и Минфином. Реально ли существует такое противостояние? Насколько оно целесообразно?

— Противостояния нет. Но есть рабочий процесс. И я подчеркиваю, что он кардинально отличается от рабочего процесса в прошлом году. Тогда сотрудничества как такового не было вообще. Сейчас есть. Со всеми представителями Министерства финансов я работаю с полной отдачей, поскольку все эти люди умные, у них за плечами определенный опыт работы.

— Но, несмотря на такую синергию, недовольных результатом немало...

— Поймите, мы не сможем Налоговым кодексом решить проблемы остального законодательства. Это делается специальными законами. Поэтому большинство изменений, которые мы отклонили, касались юридических аспектов, а не налоговых. Есть нормотворческая работа, есть правила написания законопроектов и законов.

— Вопрос подписания электронных договоров налоговой, насколько мы понимаем, один из таких — в большей степени юридический, чем налоговый? (Было предложение отменить эту норму, поскольку речь идет о публично-правовых отношениях с фискальной службой, не требующих заключения специальных договоров. — Ю.С.)

— Абсолютно правильно. Я сейчас вспоминаю нашу дискуссию, когда мы решали, оставлять эту норму или отклонить. У нас вступает в силу, в полной мере и с широкими функциональными возможностями, электронный кабинет плательщика. Следовательно, нам надо выстроить вариант, когда плательщик, избравший работу через электронный кабинет, работает с ним постоянно, ежедневно, и когда потом вся работа органа с таким плательщиком осуществляется только через этот сервис. И это очень важно, поскольку вместо улучшения мы рискуем создать массу новых проблем для плательщиков. Как точно узнать, сообщили ли плательщику за пять или десять дней о проведении проверки? Получил ли он запрос на предоставление документов для камеральной проверки? Это сугубо практические, но чрезвычайно важные вопросы.

Надо было выстроить такой механизм, чтобы налоговая не теряла сроки, и они не увеличивались вдвое для налогоплательщика. Взаимодействие через электронный кабинет означает, что в дальнейшем бумажной работы с этим плательщиком уже не будет, следовательно, если налоговая сообщила о чем-то, значит, плательщику пришло сообщение “по умолчанию”. Поэтому должен быть способ это урегулировать. В частности, плательщик должен через электронный договор указать, каким образом он в дальнейшем будет сотрудничать с налоговым органом, выбрать электронный адрес, являющийся основным для налогоплательщика. Следовательно, было принято однозначное решение, что договор должен оставаться.

— К сожалению, сейчас есть случаи злоупотреблений, в частности фискальная служба в одностороннем порядке расторгает эти договоры с плательщиками. Это своеобразная форма давления со стороны фискалов...

— Эта практика абсолютно лишена логики. Предположим, это делается для того, чтобы не принять отчетность. Но у нас есть в пункте статьи 49.4 специальный абзац о том, что в случае одностороннего расторжения электронного договора налогоплательщик вправе подать отчет на бумажном носителе. И плательщики подают бумажную отчетность. Какая же тогда цель?

Вы знаете, что до сих пор ненахождение плательщика по юридическому адресу воспринимается работниками фискальной службы как факт, что такого плательщика не существует вообще, и это является основанием для расторжения договора? Это как минимум удивляет, но подобная практика не изменилась. Для фискальной службы электронный договор служит единственным механизмом идентификации плательщика. Его приглашают, чтобы обновить договор, и надеются, что если кто-то придет, значит, этот плательщик еще существует. Конечно, это не от хорошей жизни. Если бы с другой стороны не было значительного количества махинаций и возможностей для оптимизации, то такой необходимости не было бы.

— Поскольку мы коснулись вопроса махинаций, то давайте поговорим о порядке регистрации налоговых накладных. Вносились изменения — Минфин предлагал свой механизм, позволявший блокировать средства в течение пяти дней до выяснения обстоятельств. Этот механизм изменили. Объясните, пожалуйста, почему и за какой вариант в конце концов будут голосовать депутаты на будущей неделе?

— Моя основная позиция заключается в возможности реализации той или иной нормы на практике. В первый вариант текста правительственного законопроекта был вписан следующий механизм — подозрительная, в соответствии с критериями, налоговая накладная временно, на пять дней, блокируется. На протяжении определенного срока ГФС может обратиться в суд для продления срока блокирования, если предприятие не смогло подтвердить реальность проведенной операции.

Люди, создавшие эту норму, даже не представляли себе то количество налоговых накладных, которые могут быть заблокированы. Только в г. Киеве за 2016 г. зарегистрировано 400 млрд налоговых накладных (НН). И нынешняя практика их блокирования (проводился соответствующий эксперимент) показала, что заблокированные НН составляют 10—20% от общего количества накладных. То есть это 40—80 млрд (!) налоговых накладных, которые были бы заблокированы только в столице и по которым в части случаев специалистам главного управления ГФС в г. Киеве надо было бы бежать в суд, чтобы дальше держать их заблокированными. Очевидно, что это невозможно как с технической точки зрения из-за огромных объемов, так и из-за немалых средств, которые на это понадобятся.

— Но ведь речь идет не о злоупотреблении как таковом, только о подозрении.

— Да. Даже если бы по таким операциям НН блокировались всего на пять дней, в течение которых налогоплательщики предоставляли бы необходимые документы, ситуация не изменилась бы принципиально. Сейчас из 150—180 налоговых накладных, остающихся заблокированными, точнее, договоров, поскольку сейчас блокируются не НН, а договоры, разблокированы где-то 20—30. В остальных случаях никто даже не приходит за разблокированием. Этот НДС просто остается в формуле, но он никому не нужен. Это компании, которые нарушили закон, а теперь думают, с какой стороны решить вопрос, чтобы забрать свой НДС.

— Думаю, можно найти способ...

— Я особенно слежу за тем, чтобы не было злоупотреблений со стороны налогового органа для того, чтобы сейчас доказать всем — и членам правительства, и фискальной службе, что если к своим обязанностям относиться честно, то можно воплотить самую сложную для реализации идею, причем без ущерба для налогоплательщика. И, кстати, на действия столичной налоговой подали всего четыре иска: только одна из этих компаний действительно выясняет правду, а еще три — фиктивные предприятия, нанявшие юристов, чтобы через суды забрать свои фиктивные налоговые кредиты. Мы провели эксперимент, увидели результаты, поняли, что реализовать это невозможно. Тем более что в этом вопросе опять же прослеживается юридический уклон, когда фактически любое действие надо упредить решением суда. Хорошо было бы, но ведь не при нынешних объемах регистрации НН. А еще, если бы у нас была немного другая судебная система. Мы же хотим убирать коррупционные возможности, а не множить их.

НДС — это самый коррумпированный налог, с ним больше всего злоупотреблений со стороны как контролирующего органа, так и плательщиков. Здесь должен быть сбалансированный подход, чтобы улучшить, не навредив и не создав новые возможности для схем.

— Вы говорите о сбалансированном подходе. Действительно, должен быть баланс между намерением собрать как можно больше налогов и желанием дать бизнесу возможность развиваться. Вопрос проверок — это вопрос как раз баланса. Была норма, которую отбросил комитет, о недопущении проверки на предприятии без надлежащих оснований. Так что мы защищаем: интересы бюджета или бизнеса?

— Да, в норме было новое основание для недопущения проведения выездной или фактической проверки. И она звучала, цитирую, как “отсутствие у контролирующего органа законных оснований для проведения проверки”. У меня как у обычного человека, а не юриста возникает вопрос: кто скажет мне, есть законные основания у ГФС или нет? Это же абсолютно обтекаемая, общая формулировка! Кто должен доказать законность основания? Где? В суде? Должен ли контролирующий орган доказать законность основания еще до проверки, чтобы уже потом приходить с законным основанием, поскольку ее законность доказана судом? Но ведь это плановая проверка! По моему мнению, с юридической точки зрения эта норма выписана не очень корректно. Она как минимум манипулятивная.

— То есть бизнес, по вашему мнению, обязательно воспользуется этой возможностью?

— Конечно! Ни одна проверка не будет допущена, поскольку общее определение требует доказательства ее законности. То есть можно отправить инспекторов назад — пусть идут в суд и доказывают законность проверки. Это абсурд.

Так можно было бы сделать, если бы у нас была другая налоговая культура. Но у нас едва ли не каждая компания имеет механизмы оптимизации. Государство должно совершенствовать законодательство так, чтобы выписать четкие правила и ограничить возможности уменьшать налоговую базу. В ином случае мы никогда не выберемся из этой пропасти. Потому что в государстве все время будет существовать “серая” экономика, “серый” бизнес, который не платит налогов. И мы все должны это понимать.

— Это как-то не очень либерально звучит...

— Избавиться от контролирующей функции не может себе позволить ни одна страна. К сожалению. Мы должны устанавливать правила. Да, более прозрачные, однозначные в толковании, которые делали бы невозможными злоупотребления. Но то, что правила контроля должны быть жесткими, — это однозначно. Любое государство должно контролировать уплату налогов. Иначе нет смысла их платить.

— Давайте поговорим о критериях определения крупных предприятий. Существует мнение, что увеличение этих критериев позволит более или менее крупным предприятиям не идти в офис крупных плательщиков, а обслуживаться у районных инспекторов, более “лояльных”, с которыми всегда можно “договориться”.

— Что, собственно, означает изменение критериев? Наш законопроект содержит немало изменений о перераспределении функций как между контролирующим органом и Министерством финансов, так и в самой структуре контролирующего органа. Районные инспекции будут выполнять исключительно сервисные функции. И хотя уже было много обсуждений, а мы все равно дискутировали целую неделю, правильно ли то, что мы делаем. Этот законопроект (№5368. — Ю.С.) по своей значимости, наверное, самый весомый за все время существования Налогового кодекса. Он на 80% изменяет отношения плательщика и государства. Это огромный шаг вперед. Изменяется огромное количество функций. И нам надо подробно объяснить эти изменения бизнесу, чтобы не провоцировать очередных недоразумений между частным сектором и государством. Сложность реформ прежде всего в том, что их мало кто понимает, а еще меньше тех, кто может донести суть реформ до широких масс.

Сверхважная задача для нас — начать воспитывать налоговую культуру. И не только у плательщиков, но и у налоговиков. Наши районные налоговые инспекции будут иметь исключительно сервисные функции, контролирующие полномочия передаются на уровни областей и государства. Соответственно, сервисные районные налоговые уже не будут говорить с бизнесом на другом языке, нежели партнерском, и успех таких отношений зависит от совместных усилий. Это во времена “решалова” к районным налоговикам ходили на поклон. Теперь неотложные вопросы, связанные с контролем над уплатой налогов, будут решаться на уровне области, а в район к налоговикам плательщики будут приходить только тогда, если в этом действительно возникнет потребность, — за правильными, профессиональными консультациями, например. Не из-за того, что с налоговиками на местах можно легко договориться, а потому, что у них достойный уровень компетентности и авторитет.

Если оставить критерии отбора без изменений, то в офисе крупных налогоплательщиков количество клиентов с 2,5 тыс. (на сегодняшний день) вырастет почти до 5 тыс. За счет кого будет этот рост? Речь не идет о плательщиках, занимающихся производством или предоставлением услуг. Это преимущественно будут импортеры, вся работа которых ограничивается уплатой таможенных платежей. При этом возможности увеличить штат офиса крупных плательщиков так и не нашли, т.е. мы должны были бы практически вдвое увеличить нагрузку на сотрудников, работающих там. А с какой целью? В действительности они не являются более профессиональными. Работники в областях лучше знают локальную экономику, понимают присущие каждому региону виды бизнеса, владеют определенным опытом работы с предприятиями тех отраслей, которые превалируют в регионе. Их работа, их оценка, наоборот, могут оказаться более профессиональными, чем оценка столичных специалистов. Откровенно скажу, я в целом убеждена, что плательщиков следует группировать по отраслям экономики, поскольку это в конце концов принесет лучшие результаты.

Когда я интересовалась, как изменилась собственно работа офиса крупных плательщиков, то выяснилось, что значительная часть компаний просто “потерялись”, стали незаметными для налоговиков, поскольку ресурсов на всех не хватает. Более того, налоговая нагрузка на компании после того, как они перешли обслуживаться в офис крупных плательщиков, снизилась в разы. Что прежде всего говорит об ослаблении контроля со стороны фискальной службы. Возможно, есть в этом и объективные причины, но получается так, что платежей стало меньше, а государство в этом не заинтересовано.

— Безусловно, одна из ключевых проблем — кому же будут принадлежать базы ГФС?

— Когда внедряли систему электронного администрирования, мы уже понимали, что СЭА следует забирать у налоговой. Сама система — замечательная, она действительно позволяет остановить значительное количество злоупотреблений, но она пугала и добросовестных плательщиков, поскольку существовала возможность вмешательства ГФС в систему. Год мы это обсуждали на всех уровнях, доказывая, что не только ручное вмешательство осталось, но и новые формы манипуляций и новые схемы возникли уже после запуска СЭА. Передача системы Минфину сняла бы эти вопросы, поскольку, в отличие от ГФС, Минфин не имеет конфликта интересов и не заинтересован в том, чтобы вмешиваться в систему. Разве может ГФС, отвечающая за наполнение бюджета, себе не подыграть? Это же очевидно! Тем более что в Украине поколения выросли на злоупотреблениях с НДС. Как вы считаете, готовы они все это вместе отдать?

Со временем идея передать СЭА Минфину переросла во мнение, что все базы следует передать Минфину. Но возник вопрос, что собственно означает “забрать базы”? Физически забрать и перенести серверы, или дать доступ, или перевести работников в подчинение министерству, или просто вывеску сменить? Как это сделать на практике? Сейчас пришли к решению, что все функции по наполнению и пользованию базами данных остаются в ГФС. А вот администрирование — техническое и методологическое сопровождение — будет передано Министерству финансов. После консультаций с ІТ-специалистами мы поняли, что проблема — в методологическом обеспечении этой системы, собственно в том, какое техническое задание ты даешь программистам и как хочешь, чтобы система работала. Если это будет делать непосредственно Министерство финансов, мы сможем убрать значительную часть злоупотреблений сразу, поскольку Минфин незаинтересован давать вредные указания специалистам.

Законопроект №5368 насыщен большим количеством норм, против которых будут выступать широкие круги. Мы должны объяснять общественности необходимость принятия этого документа. Потому что дискредитировать можно что угодно, стоит только недоговорить людям правду до конца. Но ведь вы понимаете, кто в действительности этим воспользуется? Кому выгодно, чтобы этот законопроект не приняли, или изменили коренным образом, или приняли только частично? Особенно в части НДС, поскольку это самый коррумпированный налог.

— Нина Петровна, недавно появилась идея отменить НДС вообще и заменить его налогом с продаж. Вы как автор очень смелой налоговой реформы одобряете такие идеи?

— Это невозможно. Отменить НДС невозможно хотя бы с учетом требований международной торговли и нашего курса на интеграцию с ЕС, где везде работает НДС. Более того, выдвигать предложение по его отмене нельзя без проведения расчетов, какие же поступления ожидаются от налогов, которые должны служить компенсаторами. Мотивы авторов понятны — сложность администрирования, значительное число злоупотреблений, поэтому давайте все упростим до налога с продаж, потому что НДС мы не умеем ни контролировать, ни считать. Вопрос: мы что, уже настолько себя недооцениваем? Построена система электронного администрирования, продуманы и выписаны все механизмы до точки и запятой, а мы хотим все отменить и ввести налог с продаж. Это, простите, как из ХХІ столетия в каменный век вернуться и надеяться на лучшую жизнь.

— Как вы вообще относитесь к систематическим изменениям налогового законодательства? Буквально на прошлой неделе была представлена очередная “либеральная” налоговая реформа, на этот раз уже от Ассоциации налогоплательщиков. Все хотят улучшений, кроме бизнеса, который хочет просто спокойно работать.

— Соглашусь с вами. Ситуация недопустимая. Действительно, предприниматели устали. Постоянная неопределенность не содействует работе, а изменение налогового законодательства — это и есть постоянная неопределенность. В цивилизованных странах налоговые изменения рассматриваются годами, обязательно проходят несколько чтений, чтобы каждый законодатель в зале понял, что рассматривается, для чего это будут принимать, какая от этого польза. К сожалению, мы пока не стремимся к такому качеству работы. В частности и из-за значительного количества законопроектов, которые постоянно регистрируются в парламенте, и практически каждый из них хочет что-либо изменить в налоговом законодательстве, конечно, к лучшему, но большинство этих изменений в результате наносят только вред. Это недопустимо. Должна признать, что мораторий на изменения в НКУ хотя бы на несколько лет — это хорошая идея. Потому что предпринимателю надо дать прежде всего покой.

Юлия САМАЕВА