Налыгач на столицу

3 октября один из них Рада приняла в первом чтении, но не основной, под которым подписались 39 “слуг”, а альтернативный — №2143-3, предложенный возможным кандидатом на должность мэра от правящей партии Александром Ткаченко. Почему так?

Проблемы и смыслы

Какие главные задачи должен решить новый закон о столице?

Первое — разделить исполнительную (государственную) власть и местное самоуправление. В действующем Законе они объединены в юридического урода — Киевскую городскую государственную администрацию, которая является и государственным, и самоуправляющимся органом. Главу КГГА фактически избирают киевляне как голову города, а вот заместителей — назначает президент. Киев — единственный среди всех городов, поселков и сел страны, в котором рада не имеет собственного исполнительного комитета.

Второе — выписать механизмы, которые позволят КГГА обеспечить “выполнение Конституции и законов Украины, актов президента Украины, Кабинета министров Украины, других органов исполнительной власти” и “законность и правопорядок; соблюдение прав и свобод граждан” (ст. 119 Конституции Украины).

Третье — решить проблему существования или несуществования районных рад.

Четвертое — определить, кто является киевлянином. То есть членом территориальной громады Киева. Официально — в городе меньше трех миллионов жителей, а фактически — их проживает более четырех миллионов.

Игра в злого и доброго полицейского

Основной законопроект “О столице Украины — городе-герое Киеве” №2143 (уже достаточно раскритикованный в медиа) разделяет должности городского головы и главы КГГА, как того требует здравый смысл, но второй получает диктаторские полномочия для контроля над Киеврадой и Киевским городским головой.

Статья 21 законопроекта без тени сомнения наделяет главу КГГА правом опротестовать любой акт местного самоуправления. Кроме того, он может требовать “немедленного устранения… недостатков, которые не отвечают публичным интересам территориальной громады”.

Вопрос — как определить эти “публичные интересы”? (Будто у громады бывают “частные”…) Под такое размытое понятие можно за уши притянуть что угодно. Главе КГГА дается неделя, чтобы остановить кадровые назначения, две недели — на остановку актов индивидуального действия и 30 дней — на остановку актов нормативно-правового характера. То есть любое решение Киеврады может лежать 30 дней, пока государственный уполномоченный будет думать — пустить или развернуть. 

На этом фоне Александр Ткаченко как руководитель авторов альтернативного законопроекта выглядит белым и пушистым “добрым полицейским”. Что же предлагают он и его команда?

Любительство и юридическое дилетантство

Прежде всего отметим: Закон “О городе Киеве — столице Украины” должен находиться в едином правовом поле законов страны. Поскольку Украина — унитарное государство, не может быть отдельных территорий, на которые действует иная система правовых норм. Однако, как указано в заключении главного экспертно-правового управления ВР, “в представленном законопроекте содержатся предписания, устанавливающие для Киева особенности правового регулирования в определенных сферах общественных отношений”. 

Первое, что бросается в глаза, — это несвойственный законодательству пафосный стиль. Киев провозглашается “городом свободных людей, где гарантируется уважение к достоинству, свободе, собственности”, “историческим, культурным и духовным центром территорий Украины-Руси”, ”глобальным городом, играющим особую роль в Европейском регионе”. Хотелось бы, чтобы оно так было, но это — не так.

Проект просто переполнен новшествами, однако во многих моментах они входят в явное или скрытое противоречие с Конституцией и законодательством Украины, а в отдельных — со здравым смыслом. Например, предлагается уменьшить количество депутатов Киеврады, — как? Убрать в Законе “О местных выборах” новеллу “более 2 млн. избирателей — 120 депутатов”, но тогда останется только норма “от 1 млн. до 2 млн. — 84 депутата”, а для Киева она не подходит. Что предлагают “слуги народа”? Прямо в закон записать: в Киевраде… 80 депутатов! То есть установить отдельный от общегосударственного порядок формирования местной рады.

От первой статьи до последней видим кучу других “новаций” с очевидными признаками пыли в глаза: Амбасадор Киева, Киевский магистрат (не банальный исполком), районная Ратуша! Последнее — это некий ЦПАУ, который должна отдельно выстроить районная власть. Все как в Европе. Странно, почему авторы не переименовали Киевраду в Думу, а депутатов — в лавников?! Тогда было бы как средневековом Киеве…

Решает ли №2143-3 главные проблемы?

Первая — о разделении должностей городского головы и главы КГГА. Здесь законопроект не оригинален, это есть во всех четырех законопроектах — и СН, и “Голоса”, и В.Кличко (С.Алексеев и др.)

Вторая — полномочия главы КГГА как ведущего государственной политики и гаранта прав, свобод и законности прописаны подробнее, чем в основном проекте СН, и это — очевидный плюс. У КГГА отобраны полномочия местных госадминистраций, которые они выполняют как исполнительные органы районных и областных рад, зато остаются контрольно-координационные функции. Также выписаны механизмы, с помощью которых обеспечивается соблюдение законности и Конституции Украины: глава КГГА может вносить предписания “об отмене или приведении решений органов самоуправления в соответствие с Конституцией Украины и законами Украины”. Написано немного коряво, даже юридически безграмотно, поскольку отменить решение рады может только суд, но указать на возможное несоответствие законодательству и Конституции — совершенно уместно.

Кроме того, глава КГГА может “останавливать решения органов местного самоуправления путем внесения протеста в связи с их несоответствием Конституции и/или законам Украины с последующим их обжалованием в суде”. Здесь авторы проекта явно не дочитали до конца ст.144 КУ, а там написано — “с одновременным обращением в суд”. Однако эти действия не доведены до логического завершения: а если суд признает правоту Киеврады? Логично, что в таком случае глава КГГА должен быть устранен с должности или подвергнуться другому наказанию.

Отношения мэра и главы КГГА, на первый взгляд, кажутся взвешенными и логичными, однако, понимая реалии нашей жизни, судебной системы и культуры политических отношений, можно смело прогнозировать: жизнь Киевского городского головы будет несладкой… А если Киеврада еще наполнится подобранными с улицы “слугами народа”, то — вообще швах. Итак, для достижения баланса и покоя в городе права главы КГГА на вмешательство в городские дела должны быть более ограниченными, а для городского головы — поставлены защитные механизмы.

Районные рады как убогое понимание децентрализации

Сколько ни писало “Зеркало недели” об отсутствии городских районных рад в Конституции Украины (их неконституционность), во всех четырех проектах они есть. Только в одном, В.Кличко, однозначно заявлено: они “не являются органами местного самоуправления”. Но чем же они являются — не сказано ни в одном.

В законодательном опусе Ткаченко со товарищи на эту тему находим целый букет юридических ляпов и откровенных глупостей. В ст. 32 определяется: “Районная в городе Киеве рада является представительным органом территориальной громады района в городе Киеве”. Однако Конституция не содержит никакого намека на такую “громаду района”. Почему? Потому что такой не существует в природе. Городская территориальная громада — единая и неделимая, и от того, что город будет административно разделен на районы, районная громада не появится. Потому что не может быть представительного органа того, что не существует. Однако дальше — больше, в продолжении предложения — речь о районе: “который создается и ликвидируется решением Киевской городской рады”. Если быть последовательными, из этого следует, что Киеврада создает или ликвидирует и “громаду района”?

На этом цветочки не заканчиваются: “Общий состав районной в городе Киеве рады составляет 20 депутатов”. Почему не 30 или 10? В Киеве районы разные, есть больше чем областные центры, и всюду — 20? Однако и это не все.

Статья 33 устанавливает: “Объем и границы полномочий районных в городе Киеве рад определяется Киевской городской радой согласно Закону Украины “О местном самоуправлении в Украине”. На первый взгляд, все логично — для тех, кто не читал этого закона. А вот те, кто читал, знают, что в данном законе есть только исключительные полномочия местной рады, которые принимаются исключительно на сессиях рады и никому делегироваться не могут. Киеврада может делегировать райрадам только высосанные из пальца вопросы типа “размещение МАФов” и “площадок для парковки”.

Однако существуют угрозы большего масштаба. Если в каждом из 10 районов Киева (а именно столько записано в проекте) будет свой хозяин, не подчиненный городскому голове, поскольку избирается райрадой, то система управления в городе разрушится. Вместо одного хозяина — мэра будет 10 по районам плюс один на город. А если они от разных политических сил, как при Л.Черновецком, то будет управленческий хаос.

Не говорим уже о том, что законодательных механизмов для формирования бюджетов районов не существует, ведь если нельзя передать полномочия Киеврады, то нельзя передать и средства, — правовая неопределенность. Если кто-то при этом говорит о приближении власти к людям, субсидиарности и децентрализации, не слушайте их, — они не понимают, что глаголят.

Кто является настоящим киевлянином, а кто — ненастоящим?

Один миллион граждан Украины живут в Киеве на птичьих правах, — не могут получить беспрепятственно и в полном объеме все публичные услуги и не участвуют в местном самоуправлении. Более того, отсутствие достоверного учета тех, кто реально живет в городе, работает и платит налоги, но не зарегистрирован (не прописанный, по-советски), кардинально влияет на бюджет города. Государственные субвенции рассчитываются, исходя не из реальной численности населения, а из номинальной. По оценкам финансистов, каждый неучтенный человек — это минус 1 тыс. грн из городского бюджета, для Киева — минус 1 млрд грн.

Только один законопроект из предложенных, Виталия Кличко (№ 2143-1), поднял этот вопрос. В ст. 6 установлено: “Территориальную громаду города Киева представляют все жители, проживающие на территории города Киева”. Понятно, что институт регистрации давно устарел, не отвечает реалиям нашего времени, поэтому нужно решить проблему свободного передвижения украинцев.

То же самое касается и вопроса Киевской агломерации. Писать отдельный закон о Киеве — это позавчерашний день. Город представляет единое целое с окружающими городами, поселками и селами, а его границы уже давно затерты теми 560 тыс. людей, которые каждый день приезжают в Киев на работу. Киевская агломерация — свершившийся факт, и если мы будем делать вил, что не замечаем ее, — тем хуже для нас.

Путы на столичную власть

Поэтому абсолютно очевидно, что с принятием этого закона будет максимально ограничена свобода действий Киевского городского головы (кто бы им ни стал) и Киеврады. Если городской голова будет “свой” — хорошо. Если “чужой” — тогда “свой” глава КГГА (а он — априори свой) возьмет его в тиски предписаний и протестов, судебных исков и информационных атак. Что мы, собственно, видим уже сегодня. Плюс свои хозяева “на районах”.

Остальное в этом законопроекте — стратегическое планирование, информационные системы, мониторинг, магистрат, ратуша, другие новомодные штучки — второстепенное, информационный шум, фейерверки и конфетти. Все они ничего не стоят, если в городе будут разрушены основы — демократическое управление. Конечно, монобольшинство сейчас может проголосовать за любой юридический бред, но когда запахнет жареным, пусть не говорят, что их не предупреждали.    

Александр СЕРГИЕНКО, кандидат физико-математических наук, юрист, директор аналитико-исследовательского центра “Институт города”.