Люстрация или кастрация?

Люстрация. Какое еще слово так часто встречается в последнее время во всех средствах массовой информации? Но является ли этот процесс цивилизованным, или он все больше походит на разновидность “мусорной люстрации”? По требованию народа был принят Закон “Об очищении власти” (далее — Закон) и множество подзаконных актов, результатом чего должно было стать увольнение всех, кто запятнал себя коррупцией или нарушением прав и законных интересов граждан Украины. Но действительно ли Закон направлен именно на отдельную категорию чиновников, которые совершили или подозреваются в совершении таких правонарушений? Довольно часто даже специалисты путают люстрацию с ответственностью за правонарушение. А привлечение к ответственности за правонарушение требует совершенно иного подхода и применения не люстрационного законодательства, а уголовного или же, в лучшем случае — административного. За время, прошедшее после принятия Закона и вступления его в силу, стало казаться, что выполнение его предписаний все меньше касается именно достижения цели Закона и все больше напоминает охоту на ведьм. Уже в первом требовании Закона, которое содержится в п. 2 ст. 1, сказано: “Очищение власти (люстрация) осуществляется с целью недопущения к участию в управлении государственными делами лиц, которые своими решениями, действиями или бездействием осуществляли меры (и/или способствовали их осуществлению), направленные на узурпацию власти Президентом Украины Виктором Януковичем, подрыв основ национальной безопасности и обороны Украины или противоправное нарушение прав и свобод человека, и основывается на принципах: верховенства права и законности; открытости, прозрачности и публичности; презумпции невиновности; индивидуальной ответственности; гарантирования права на защиту”.

Но последующие положения, а точнее перечни лиц, содержащиеся в ст. 3 Закона, нивелируют требование по презумпции невиновности и индивидуальной ответственности.

Да, я тоже считаю, что власть предыдущего президента была преступной и разрушающей конституционные основы существования Украинского государства, но такое отношение к ней не может распространяться на всех государственных служащих без учета их индивидуального участия в деятельности (или бездеятельности) в преступных действиях власти. Именно поэтому Венецианская комиссия дала неудовлетворительные заключения по Закону Украины “Об очищении власти”. Венецианская комиссия оценила Закон в свете четырех основных принципов, вытекающих из соответствующих международных стандартов, среди которых: вина лица должна быть доказана в каждом частном случае; должны быть гарантированы презумпция невиновности и право на обжалование в суде; в процессе люстрации должны быть соблюдены разные функции и цели люстрации, а именно: защита новообразованной демократии и вместе с тем уголовного закона, призванного карать резюмировано признанных виновными лиц; люстрация должна соответствовать строгим временным рамкам как относительно периода ее действия, так и периода, на который она распространяется.

Но именно эти требования не получили соответствующего отображения в Законе. Поэтому комиссия пришла к выводам, которые, на мой взгляд, исключают возможность его безоговорочного применения ко всем государственным должностным лицам, перечисленным как отдельные группы в ст. 3 Закона.

Комиссия отдельно указала, что применение люстрационных мер к недавнему периоду, в течение которого г-н Янукович был президентом Украины, в конечном итоге вызывает сомнение в реальном функционировании конституционно-правовой системы Украины как демократического государства, руководствующегося принципом верховенства права. Кроме того, Закон содержит несколько серьезных недостатков и требует пересмотра по крайней мере отдельных его положений, а именно:

— люстрация должна применяться только к тем должностям, которые действительно могут представлять значительную угрозу для прав человека и демократии; перечень должностей, подлежащих люстрации, должен быть пересмотрен;

— вина должна быть доказана в каждом частном случае и не может резюмироваться только на основании принадлежности к категории государственных должностей; критерии люстрации должны быть пересмотрены;

— ответственность за проведение процесса люстрации должна быть возложена не на Министерство юстиции, а на специально созданный независимый орган, с активным участием гражданского общества;

— процедура люстрации должна проходить с гарантированием справедливого судебного разбирательства (право на адвоката, равенство сторон, право быть заслушанным лично); административное решение о люстрации должно быть приостановлено до вынесения окончательного судебного решения; в законе о люстрации эти гарантии следует предусмотреть особенно;

— люстрация судей должна регулироваться только одним законодательным актом, который не дублирует других и положения которого должны быть реализованы с четким соблюдением конституционных положений, гарантирующих независимость судей, и соответствовать им; только Высший совет юстиции должен нести ответственность за увольнение судьи;

— информация о лицах, подпадающих под люстрационные меры, может быть обнародована только после окончательного решения суда.

Но то, что происходит сейчас в украинском обществе, совершенно не соответствует заключениям Венецианской комиссии. Как и с самого начала, люстрацию осуществляют, основываясь на презумпции вины и без соответствующего индивидуального рассмотрения обстоятельств — в большинстве случаев, основываясь на распоряжении Кабинета Министров Украины или решении других органов власти. Это не лишает лицо, в отношении которого была применена процедура люстрации, возможности обращаться в суд, но суд на сегодня не может выполнять свои функции в этих случаях. С момента вступления Закона в силу суды первой инстанции рассмотрели около 3000 исков, апелляционные суды — почти 1000 апелляционных жалоб и Высший административный суд Украины — около 150 жалоб на решения судов предыдущих инстанций. Но почти все эти определения и постановления содержат решения об остановке производства или отказе в открытии производства в связи с неопределенностью — соответствуют ли отдельные положения Закона Украины “Об очищении власти” Конституции Украины? А это делает невозможным рассмотрение упомянутых административных дел до решения дела, которое находится на рассмотрении в Конституционном суде Украины.

В то же время Верховный суд Украины подал в Конституционный суд обращение о соответствии Конституции Украины (конституционности) пункта 6 части первой, пункта 2 части второй, пункта 13 части второй статьи 3 Закона Украины от 16 сентября 2014 г. №1682-VII “Об очищении власти”.

Отдельно обратим внимание на п. 105 Заключений Венецианской комиссии, где указано (думаем, не без соответствующего согласия и с ведома представителей Украины), что “украинская власть согласилась, что закон о люстрации нуждается в улучшении для того, чтобы соответствовать необходимым международным стандартам, и получила в этом поддержку Венецианской комиссии. Комиссия приветствует намерения украинской власти и готова предоставить помощь для внесения изменений в закон о люстрации”. Но никакие изменения до сих пор внесены не были. Люстрация продолжается, набирая обороты, выбрасывая за борт и лишая возможности трудиться большое количество должностных лиц, в отношении которых не только не была доказана их вина, но даже не проведена проверка.

Учитывая происходящее, единственный вывод, который можно сделать без каких-либо сомнений, — формирование новой команды, нового правительства Украины проходит без оглядки на законность или уровень профессионализма кандидатов.

Если посмотреть распоряжение Кабинета Министров об увольнении с должности руководителей органов центральной власти со времени принятия Закона по сей день, то увидим, что многие из них были уволены “по основаниям, предусмотренным Законом Украины “Об очищении власти” (пункт 72 части первой статьи 36 Кодекса законов о труде Украины). Но такая формулировка не соответствует требованиям самого Закона. Закон требует проведения проверок в отношении указанных должностных лиц, а в действительности такие проверки во многих случаях не проводились. Это означает, что при наличии предусмотренной законодательством возможности уволить должностных лиц распоряжением Кабинета Министров их увольняют именно со ссылкой на Закон. Такое применение Закона приводит к созданию оснований для обжалования решений Кабинета Министров об увольнении, а значит, — к восстановлению этих госслужащих на должностях. 

Ерунда, скажут нам. На следующий день их снова уволят, да и только! Да, но не надо забывать, что такими решениями Кабинет Министров проложил прямой путь к обжалованию их в судах Украины, а в дальнейшем — в Европейском суде по правам человека. А учитывая, что такие решения Кабинет Министров и другие органы власти принимают и дальше, их накапливается все больше. Все бы ничего, но это приведет к целому ряду решений, о негативном характере которых для Украины Венецианская комиссия предупредила со ссылкой именно на практику ЕСПЧ в рассмотрении таких дел. Анализировал ли кто-нибудь последствия этих решений для Украины?

Украина сегодня входит в пятерку государств, в отношении которых в ЕСПЧ подано наибольшее количество исков. Более того, Украина имеет еще и общепризнанную проблему с исполнением решений, вынесенных против нее не только ЕСПЧ, но и украинскими судами. Признавая эту проблему, законодатель внес в Закон Украины “О государственном бюджете Украины на 2015 год” специальную статью 23, которая содержит предписание: “Предоставить право Кабинету Министров Украины в установленном им порядке реструктуризировать фактическую задолженность объемом до 7.544.562.370 гривен, возникшую по состоянию на 1 января 2015 года по решениям судов, исполнение которых гарантировано государством, а также по решениям Европейского суда по правам человека, принятым по результатам рассмотрения дел против Украины, путем частичного погашения за счет средств, предусмотренных этим Законом на эти цели, в размере до 10 процентов от суммы по указанным решениям и выдачи на остальные суммы финансовых казначейских векселей со сроком обращения до семи лет, с отсрочкой платежей по этой задолженности на два года и процентной ставкой 3 процента годовых. Право выдачи таких векселей предоставить органам, осуществляющим казначейское обслуживание бюджетных средств”.

Кто-то удивился? Думаю, далеко не все! Кто виноват — всем прощаю! Замечание о том, что большая часть этой задолженности возникла еще до избрания нового правительства, очень сложно принять по таким соображениям: говоря об “предшественниках”, мы должны не допускать тех же ошибок и не создавать новые основания для новых решений против Украины и хотя бы этим не увеличивать ее долгов.

Отдельно обратим внимание на положения статьи 6 (”Ответственность и возмещение убытков, нанесенных государственному бюджету”) Закона Украины “О гарантиях государства по исполнению судебных решений” от 5 июня 2012 г., вступившего в силу 1 января 2013-го. В соответствии с ней “средства, выплаченные по решению суда о взыскании средств согласно этому Закону, считаются убытками государственного бюджета. Должностное, служебное лицо государственного органа, государственного предприятия или юридического лица, действия которого привели к убыткам государственного бюджета, несет ответственность согласно закону”. То есть, если снова проанализировать распоряжение Кабинета Министров об увольнении с должности, о которых говорилось выше, то следует предупредить тех, кто их подписывал, об ответственности, которая почти неизбежно возникнет в ближайшем будущем, и возмещении ущерба.

Даже положение статьи 23 Закона “О государственном бюджете Украины на 2015 год” не отменяет такой ответственности. 

Отдельный вопрос — право правительства Украины откладывать исполнение решений судов. Даже наличие Закона, предусматривающего такое право, и его дальнейшая реализация в решениях правительства, не отменяет Конституции Украины и международных обязательств, принятых на себя Украиной. 

Очень интересна в связи с этим информация пресс-службы на сайте Министерства юстиции Украины от 16.04.2015 г. о том, что КСУ перенес слушание по делу о конституционности закона о люстрации и привлек к процессу экспертов и представителей Общественного люстрационного совета. Но еще больше удивляет текст сообщения. 

“Судьи Конституционного суда Украины удовлетворили ходатайство о перенесении слушания дела о конституционности отдельных пунктов Закона об очищении власти, а также согласились привлечь к его рассмотрению дополнительных экспертов и представителей Общественного совета по люстрации при Минюсте. Об этом сегодня после слушаний в КСУ сообщил Министр юстиции Павел Петренко.

“Суд услышал предоставленные нами дополнительные аргументы и по совокупности доказательств принял решение об отложении рассмотрения дела”, — подчеркнул руководитель Минюста.

По его словам, судьи прислушались к аргументу, что принимать поспешные решения до рассмотрения Верховной Радой изменений к Закону об очищении власти нет никакой логики. Ведь те изменения, которые разработаны депутатами совместно с Министерством юстиции, устраняют все предостережения, озвученные в конституционных представлениях. Кроме того, Венецианская комиссия, специалисты которой активно участвовали в наработке изменений к люстрационному закону, даст свое окончательное заключение по этому документу только в июне.

Но главным аргументом, по словам Павла Петренко, стали доказательства возможного конфликта интересов семи судей КСУ в данном деле.

“Нами были объявлены предостережения, касающиеся возможного конфликта интересов конкретных судей Конституционного суда. Сейчас вступили в силу нормы Закона “Об обеспечении права на справедливый суд”. Согласно этому документу судья, у которого есть конфликт интересов в том или ином деле, обязан сообщить об этом совету судей и подать самоотвод в деле”, — подчеркнул Министр юстиции.

Он сообщил: как минимум, потенциальный конфликт интересов есть у части судей, принимавших решение в 2010 году об изменении Конституции Украины, что стало началом конституционного переворота и узурпации власти бывшим президентом.

“Под люстрацию на основании соответствующего приговора суда попадают все, кто способствовал узурпации власти президентом Януковичем. Здесь мы видим прямой конфликт интересов со стороны судей, принимавших решение в 2010 году и имеющих реальную угрозу попасть под люстрацию”, — сообщил Павел Петренко.

Он отметил, что судьи КСУ согласились с необходимостью привлечения дополнительных экспертов и представителей Общественного совета по люстрации при Министерстве юстиции в качестве специально уполномоченного органа контроля за люстрацией по этому делу.

“Следующая дата рассмотрения будет зависеть от того, насколько оперативно будет предоставлена документация и материалы этого производства новым участникам процесса”, — резюмировал Павел Петренко”. 

То есть в отсутствие решения Конституционного суда Украины все другие дела не могут быть рассмотрены до устранения “правовой неопределенности”, которая именно и стала препятствием для вынесения решений почти во всех делах, следующих из применения Закона Украины “Об очищении власти”. Изменения в Закон, обещанные представителями Украины Венецианской комиссии, так и не были внесены. Даже их проекта еще никто не видел.

Но можно ли считать люстрацией бездумное выбрасывание должностных лиц, многие из которых являются безусловными специалистами своего дела? Они за годы своей работы в различных органах центральной и местной власти зарекомендовали себя как хорошие менеджеры именно благодаря специальному образованию и знаниям. Можно ли их заменить другими без учета квалификации и опыта работы? Конечно, незаменимых работников нет, но сколько времени пройдет, пока новые руководители накопят опыт, достаточный для безошибочного управления очень сложными хозяйственными комплексами? А неразумная идея всегда найдет почву. Чего только стоит информация, которая содержится на сайтах министерств и на фейсбук-страницах их новых руководителей? Только недавно уволили всех руководителей Госводагентства Украины, и уже через неделю появляются данные о кандидатурах на эти должности, но через фейсбук! Это не люстрация — скорее, кастрация государственных органов Украины.

Алексей ВОЛКОВ