Лакмусовий бюджет

Усе відбулося майже так само, як у тому радянському фільмі: “Щороку напередодні Нового року ми з друзями...” Ні, вони не ходять у лазню, а ухвалюють бюджет. Так було і в 2015-му. У ніч із 24 на 25 грудня, близько четвертої години ранку Верховна Рада ухвалила державний кошторис на наступний рік. Здавалося б, час зітхнути з полегшенням і відчути впевненість у завтрашньому дні. Однак відчуття діаметрально протилежні. І підстав для цього вистачає.

Неідеальна форма

Єдиним позитивним моментом в ухваленому документі є те, що він кращий, ніж його відсутність. Якщо на хвильку припустити, що країна б увійшла в новий рік із старим бюджетом і була змушена щомісяця орієнтуватися на 1/12 його доходів і видатків, то з урахуванням величезної інфляції 2015 року ми б спостерігали суттєві диспропорції. Доходи би значно виросли, а видатки б залишилися на старих рівнях, абсолютно не покриваючи потреб своїх реципієнтів. Утворився би штучний профіцит, який призвів би до акумулювання коштів на рахунках уряду, відтак вилучення їх з економічного обороту, скорочення сукупного попиту і чергового двозначного падіння ВВП у першому кварталі. Так важко досягнуту макроекономічну стабільність було б порушено, що в наших умовах без перебільшення могло б перетворитися на катастрофу. Ось чому більшість депутатів, виступаючи за ухвалення цього бюджету, наводили цей аргумент. Але він, на жаль, у них чи не єдиний. Аргументів “проти” значно більше.

Перша реакція на ухвалений бюджет — хочеться пожартувати, бо без гумору таку реальність важко перетравити. У 2014 році бюджет ухвалили в ніч на 29 грудня, у 2015 — у ніч на 25 грудня. Якщо ця тенденція збережеться, то років через 20 парламент ухвалюватиме його у вересні — тоді, коли закон вимагає від уряду подавати проект бюджету на наступний рік. А якщо серйозно, то не можна порівнювати дати ухвалення головних кошторисів країни на 2015 та 2016 роки, адже передумови були кардинально різними. У 2014-му парламент тільки зібрався, досить швидко утворив коаліцію і встиг у стислі терміни напрацювати глибоку за змістом Коаліційну угоду. Тому пізнє ухвалення бюджету тоді було цілковито виправданим. За таких обставин парламенту можна було вибачити навіть те, що депутати голосували за порожні листочки, які вже згодом заповнювали цифрами і розрахунками. Натомість у 2015-му у розпорядженні уряду було дуже багато часу для підготовки бюджету та нової податкової системи, яка мала лягти в основу державного кошторису на 2016 рік. Оскільки цей час використали нераціонально, то Кабмін у повному складі заслуговує на щедру порцію нищівної критики.

Узагалі кажучи, у нормальній демократичній країні уряд повинен піти у відставку тільки за один-єдиний процес ухвалення такого бюджету. В Україні ситуація трішки інша. І не тільки тому, що нам ще далеко до усталеної відповідальної демократії, а влада не готова відповідати за подібні огріхи й адекватно реагувати на критику громадянського суспільства. 2015 рік показав, що переважна більшість проведених реформ в Україні стала можливою лише завдяки або волонтерам, або іноземцям, які добровільно пішли працювати в міністерства та стали ідеологічними двигунами у командах міністрів. Там, де свідомих волонтерів від бізнесу чи іноземців було досить, реформи просувалися, а там, де їх бракувало, перетворення буксували. Більшість міністрів, особливо прем’єр-міністр, де-факто були тільки вивісками, основною функцією яких було не заважати. Якби уряд пішов у відставку, то всі ці люди, від яких залежить, стане країна реформованою чи ні, імовірно, пішли б разом із міністрами, бо їх в органах влади не тримає нічого, окрім можливості здійснювати перетворення й віри в те, що вони можуть щось змінити. З огляду на це країна повинна усвідомити, що волонтерам та іноземцям потрібно дати працювати, навіть якщо для цього потрібно терпіти Яценюка та йому подібних.

Податковий камінь спотикання

Окремо слід сказати про податкову реформу, адже зволікання з її підготовкою стало головною причиною пізнього й неякісного ухвалення бюджету. Міністерство фінансів почало працювати над реформою податкової системи ще в першому кварталі 2015 року. За словами заступника міністра Макеєвої, за цей час було організовано понад десяток зустрічей із представниками бізнесу з метою зрозуміти їхню позицію, акумульовано зо два десятки комплексних пропозицій стосовно податкових змін. Що сталося в підсумку? Коли на початку вересня відбулося засідання Національної ради реформ, присвячене податковій реформі, — на ньому озвучили два проекти — міністерський та варіант групи експертів громадянського суспільства на чолі з головою комітету ВР з податкової та митної політики Ніною Южаніною. Нацрада реформ вирішила, що потрібно вибрати найкраще з обох пропозицій і виробити третій варіант реформи, поставивши відповідне завдання урядові та Мінфіну. Після того, як усі розійшлися, кожна із обох сторін — авторів податкових змін почала регулярно з’являтися у ЗМІ, наполягаючи на тому, що її варіант найкращий і ніякого компромісу не може бути в принципі. Протягом періоду таких заочних дебатів група експертів оформила свої пропозиції у законопроект 3357. Вони зробили все, що могли, не маючи влади, тому до них питань немає (їх можна лише похвалити за роботу й результат, оформлений у законопроект). А от Мінфін замість того, щоби займатися ділом і напрацьовувати компромісний варіант, почав піаритися. У результаті, коли на початку грудня зібрали ще одне засідання Національної ради реформ, міністерство вийшло з так званим “компромісним” варіантом, який поки не дожив навіть до обговорення в парламенті. Виявилося, що реформа не готова, її ухвалення переноситься на 2016 рік і що доведеться формувати бюджет на основі старої податкової системи з косметичними змінами.

У зв’язку з цим виникає низка запитань. Невже протягом усього цього часу мінфін показував лише видимість роботи над податковою реформою? Чому влада не захотіла вивчити проект експертів громадянського суспільства й вибрати найкращі його пропозиції, навіть якщо б урешті-решт вирішила писати компромісний податковий кодекс на базі міністерського варіанту? Хто повинен нести відповідальність за те, що міністерство з вересня по грудень фактично займалося не підготовкою податкової реформи, а піаром?

Звичайно, можна знаходити позитив і в тому, що країна матиме ще рік на обговорення й ухвалення податкових змін, які, можливо, у підсумку стануть переламними в розвитку країни. За цей рік громадянське суспільство може таки дотиснути владу в тому, що бюджетні видатки слід радикально скоротити. Економіка, можливо, почне зростати більш упевнено, ніж наприкінці 2015 року, що дасть можливість робити податкову реформу більш радикальною, ніж вона об’єктивно могла бути у році, що минає. Але ж події можуть розвиватися й по-іншому, так, як протягом усіх попередніх років, тобто шляхом популістичного збільшення соціальних виплат, продовження бездіяльності або неефективної роботи органів влади тощо. Так що на кінець 2016-го ми можемо залишитися на тому ж місці, на якому були роком раніше. Від такого сценарію у контексті сьогоднішніх реалій українці, на жаль, не застраховані. Тому переваги витрачання більшої кількості часу на обговорення податкової реформи насправді є досить примарними.

Мезальянс між владою і суспільством

Ситуація з ухваленням бюджету на 2016 рік наглядно демонструє величезну прірву між державою (владою) і громадянським суспільством, про яку зараз багато говорять. Експерти із громадянського суспільства напрацювали свій законопроект податкової реформи значно раніше, ніж мінфін. Він виявився значно радикальнішим, ніж міністерський (завдяки чому відповідає запитам українців) і більш життєздатним (якби було інакше, то влада б його відразу відкинула, застосувавши право сили). Громадянське суспільство усвідомлює необхідність скорочувати видатки, до чого влада (держава) поки не готова, хоч і поступово до цього приходить. Громадяни готові були аналізувати і критикувати бюджет, вносити свої пропозиції, але влада ухвалила документ швидко, не давши їм шансу, і тим самим підтвердила те, що її принципи — спадок учорашнього дня.

Спікер Верховної Ради Гройсман сказав, що ухвалений бюджет радше тактичний, ніж стратегічний. Мовляв, його можна доопрацювати протягом року. Так, мінорні помилки на кшталт виділення мільйона доларів на Всеукраїнський фестиваль патріотичної пісні “Будь вільним!” ще можна буде виправити у першому кварталі 2016 року. Але ж цей бюджет уже напевне не стане ні бюджетом розвитку, ні кошторисом зменшеного податкового тиску, ні документом, який скорочує роль держави в економіці й вивільняє відповідні ресурси для розвитку останньої. Це означає, що з таким бюджетом 2016 рік стане роком втрачених можливостей, роком, протягом якого громадянське суспільство, що швидко еволюціонує, змушують жити за старими правилами. Такий штучний дисонанс призводитиме до тертя, яке загрожує соціальними вибухами. Уряд тупцює на місці. Суспільство іде вперед. Якщо перший не почне бігти, то друге почне його розривати. Це щось на кшталт закону природи у стосунках між владою, державою і суспільством.

Посередня суть

Якщо оцінювати в цілому, то ухвалений бюджет на 2016 рік за своєю суттю є продовженням усталених відносин і принципів. Значних проривів у ньому шукати годі. При цьому кілька моментів привертають найбільше уваги.

По-перше, рік, що починається, повинен стати роком ефективних державних закупівель. Останні остаточно й безповоротно переведуть в електронний формат, що зробить їх прозорими й мінімізує корупційну складову. Один із депутатів, який представляв відповідну поправку в парламенті, заявив, що переведення державних закупівель в електронний формат, дозволить зекономити 50 млрд. грн. для державного бюджету. Але почекайте. Останні 3-4 місяці у нас не вщухали дебати із приводу того, що впровадження податкової реформи від групи експертів на чолі з Ніною Южаніною призведе до появи бюджетного дефіциту розміром 200 млрд. грн. Міністерство фінансів відчайдушно наполягало на тому, що цю суму зекономити ніяк не можна. Тепер виявляється, що одне лише переведення державних закупівель в електронний формат дає чверть від цієї суми. Що це означає? Мабуть, тільки те, що Яресько і команда (можливо, під впливом МВФ) зайняли абсолютно фіскальну позицію й розучилися розуміти, що добре для розвитку економіки, а що ні. Хоч самі прийшли із бізнесу. У такому випадку довіряти їм проведення податкової реформи досить ризиковано для країни в цілому.

По-друге, у певному наближенні можна було б вважати досягненням зниження ставки єдиного соціального внеску (ЄСВ) з понад 40% до 22%. Але якщо придивитися уважніше, то виявиться, що це чергове переливання з пустого в порожнє. Зниження ставки ЄСВ призведе до збільшення дефіциту Пенсійного фонду України (ПФУ), на покриття якого в бюджеті на 2016 рік виділять майже 145 млрд. грн. (на 65 млрд. грн. або 78% більше, ніж у 2015-му). Чи фінансується ця сума за допомогою зменшенням інших, неефективних видатків бюджету? Ні. Натомість уряд закладає збільшення надходжень по ключових податках випереджальними темпами в порівнянні із зростанням номінального ВВП. Наприклад, Кабмін планує наступного року отримати податку на прибуток підприємств (ППП) на 46,9 млрд. грн., що на 37% більше, ніж очікується у році, що минає (за результатами 11 місяців 2015 року казна отримала від ППП лише 32,5 млрд. грн.) Зважаючи на те, що 2015 рік став у цілому складним і часто збитковим для українських підприємств, бази для збільшення надходжень від ППП наступного року, принаймні в першій його половині, об’єктивно не буде. Це означає, що податківці знову будуть виконувати план і вичавлювати ці кошти з бізнесу. А в цілому таке замкнуте коло говорить про те, що за зниження ставки ЄСВ українські підприємці ще заплатять підвищеними зобов’язаннями по інших податках. І суми, які бізнес нібито економитиме на ЄСВ, цілком можуть дорівнювати тим, які він додатково платитиме державі по інших каналах.

По-третє, плани по інших податках також викликають сумнів. Надходження від рентної плати за користування надрами закладено на рівні 54,3 млрд. грн. при тому, що за 11 місяців року, що минає, надійшло лише 27,6 млрд. грн., а рентні ставки на видобування природного газу знижують з метою стимулювати галузь. Чи сподівається уряд, що почнуть платити ті, хто досі не платив, наприклад Укрнафта? Можливо, але тоді це не що інше як будівництво таких собі повітряних замків, яке ставить під загрозу виконання бюджету. Подібне стосується акцизів. Ставки акцизного податку суттєво підвищили і сподіваються, що це призведе до зростання надходжень від нього на 38,5% з виробленої в Україні продукції і 17,9% з імпортної. Але ж через неконтрольованість товарних потоків Укрспирту та дедалі більшої контрабанди цигарок (митниця тут відіграє свою негативну роль) зростання акцизних ставок призводить до зростання тіньового сегменту ринку ключових підакцизних товарів та скорочення офіційної його частини. І держава, на жаль, поки не контролює ці процеси, та й, відверто кажучи, не особливо й намагається це робити. За таких умов фактичні надходження від акцизного податку можуть виявитися значно нижчими, ніж плани. Тобто уряд ставить певну цифру, але не говорить, як він буде долати проблеми, які виникають у процесі її досягнення. І такий підхід стосується багатьох пунктів доходів бюджету.

По-четверте, другою за розміром статтею видатків після фінансування дефіциту ПФУ є обслуговування державного боргу, на яке у 2016 році планують витратити 99,1 млрд. грн., що на 13% більше, ніж цього року. Економили-економили і не зекономили. Виявляється низький курс долара впливає значно більше на відсоткові виплати за боргом, ніж різноманітні реструктуризації, дешеве рефінансування боргів чи їх неповернення Росії. Значить, курсова стабільність (мається на увазі відсутність фундаментальних передумов для суттєвого знецінення гривні) повинна мати значно вищу пріоритетність для уряду, ніж операції з боргами. Відтак уряд слід оцінювати за стійкістю макроекономічної рівноваги, а не за сумою списаних боргів.

І останнє. Дуже показовою є ситуація з виділенням грошей на субсидії населенню для оплати житлово-комунальних послуг. На 2015 рік на цю мету в бюджеті закладали 24,4 млрд. грн. Станом на початок грудня з неї населення вибрало лише 11,4 млрд. грн., тобто понад удвічі менше, ніж закладалося. І причина цього не в тому, що українці не потребують цих грошей, адже за останній рік рівень бідності в нашій країні суттєво виріс. Проблема в органах влади, які не змогли організувати отримання субсидій тими, хто їх потребує. І при цьому Яценюк ще хвалиться тим, що 5 млн. сімей отримують субсидії. А скільки ще мільйонів їх не отримали і справді потребують цієї допомоги? Питання риторичне. Але на цьому проблему не вичерпано. Уряд обіцяв на 2016 рік закласти в бюджет 43 млрд. грн. на субсидії. Але, побачивши, що їх “не беруть” у 2015 році, заклав лише 35 млрд. грн. Що це? Або констатація власної безпорадності, або відмова усувати вузькі місця в нинішній системі.

Напередодні Нового року стає зрозумілим, що бюджет-2016 ще неодноразово буде переглянутий. Але кошторисом майбутнього він не стане. Країна втрачає ще один рік. Чи не стане ця втрата критичною?

Любомир ШАВАЛЮК