Кто тормозит реформу государственного управления в Украине?

В современном мире, где конкурируют не товары или услуги, а модели и эффективность управления, Украина имеет шанс стать конкурентоспособным государством только при условии построения эффективной, ответственной и прозрачной исполнительной власти. 

Ныне, согласно показателям Индекса мировой конкурентоспособности Мирового экономического форума (за 2015 г.), Украина занимает 130-е место (среди 144 стран) в категории “эффективность правительства”, 103-е — в категории “прозрачность формирования государственной политики” и 115-е — в категории “бремя государственного регулирования”. 

Самая бедная и наиболее коррумпированная страна Европы, энергетически зависимая и неэффективная, отягощенная внутренними и внешними долгами, с наихудшими в Европе дорогами и разваленной медициной, и т.д., и т.п. — все это симптомы крайне неэффективной и коррумпированной системы государственного управления. 

Опыт некоторых секторальных реформ в Украине лишь подтверждает одну из аксиом менеджмента: строить значительно легче, чем перестраивать. 

Реальные реформы (перестройка) всегда должны пройти три этапа: два из них — разрушение старого и построение (создание) нового. А между этими двумя — этап хаоса (тягчайший), когда главное — удержать ситуацию до начала работы новой системы. Креативные менеджеры часто считают, что если они знают, как должно быть (а это далеко не всегда так), можно проводить реформы. Хотя большинство “реформаторов” сдуваются на этапе разрушения, натолкнувшись на сопротивление системы, многие из них приспосабливаются и принимают правила игры системы, столько же — просто уходят прочь.

Меньшинство двигается дальше. Примерно половина из них не переживает этап хаоса (такие менеджеры либо уходят сами, либо же их “уходят”: “Что ты натворил! Это не то, что ты обещал, и зачем мы тебя нанимали!”). И все возвращается к предыдущему состоянию, с еще худшими последствиями (пример — практически все “реформы” в Украине до 2014—2015 гг.).

Мы не можем себе позволить строить новое государство с чистого листа, поэтому должны двигаться трудным и неблагодарным путем перестройки того, что имеем. И тут мы наталкиваемся на проблему: где найти политиков-реформаторов, которые готовы и способны провести систему государственного управления через стадии разрушения и хаоса, найти в себе силы, упорство и компетенцию выстоять и довести реформы до стадии создания и утверждения нового? И в результате, с большой вероятностью, стать наиболее ненавистными политиками в стране. Которых, возможно, позже, лет через 10, признают реформаторами и героями. 

Через эти стадии проходили реформаторы всех стран и народов, мы же помним либо самых успешных, либо неудачников. Гувер и Рузвельт, Бальцерович и Валенса, Бендукидзе и Саакашвили, Пиночет, Аденауэр, Тэтчер — у всех в свое время были проблемы с признанием в своих странах, и не всех со временем признали реформаторами и национальными героями. 

Специфика реформы государственного управления заключается в том, что это реформа всего правительства, поэтому ее лидером может быть только руководитель Кабмина. Для проведения такой реформы он должен опираться на команду, знающую, как ее делать, и поддерживающую своего лидера. Причем в правительстве должно быть большинство приверженцев реформы и тех, кто ей, по крайней мере, не будет мешать. 

Что касается реформы государственного управления в Украине, то силами членов правительства, украинских и международных экспертов в 2016 г. разработана и одобрена правительством подробная и всеобъемлющая Стратегия реформирования государственного управления Украины на 2016—2020 гг. 

Стратегия включает в себя четыре классических направления реформы государственного управления: реформу государственной службы, реформу Кабинета министров и центральных органов исполнительной власти — ЦОИВ (министерств, служб, агентств и инспекций), реформу системы предоставления административных услуг и реформу управления государственными (публичными) финансами. 

Причем ЕС не только оказывает экспертную поддержку реформе, но и готов финансово поддержать ее — в конце прошлого года подписано соглашение между правительством Украины и Еврокомиссией о финансировании программы “Поддержка комплексного реформирования государственного управления в Украине” на общую сумму 104 млн евро.

Реформы по этим четырем направлениям имеют разную историю и движутся с разной скоростью. Если реформа государственной службы, пусть и с некоторым отставанием от графика и проблемами, все же движется после введения в действие нового Закона “О государственной службе”, а реформой управления публичными финансами, находящейся под бдительным оком МВФ и ЕС, занимается лично министр финансов Александр Данилюк, то результативность реформирования других двух направлений, мягко говоря, далека от желаемой. 

Реформа системы исполнительной власти (КМУ и ЦОИВ) до сих пор находится на подготовительной стадии “делать — не делать, и что делать?” И без политической воли лично премьер-министра она не имеет шансов сдвинуться с мертвой точки.

Реформа системы предоставления административных услуг (административные процедуры, снижение административной нагрузки, качество предоставления услуг и электронное управление), за которую отвечает Минюст, движется лишь в направлении создания ЦПАУ и постепенного расширения сферы предоставления административных услуг в электронном виде. Заморожена работа над законом “Об общей административной процедуре”, который должен закрепить на законодательном уровне принципы и правила проведения административной процедуры, и над законом или постановлением правительства, которые должны были бы установить исключительный перечень административных услуг и их стоимость, чтобы, в том числе, ограничить желание органов государственной власти и местного самоуправления устанавливать новые административные услуги и цены на них. 

Как следует из опыта более или менее успешных реформ в Украине, эти реформы, к сожалению, пока не осуществляются государственными служащими — работниками министерств и других ЦОИВ. Скорее, наоборот: государственные служащие либо просто саботируют реформу, либо чинят ей препятствия. И это естественно, с точки зрения законов кризисного менеджмента и управления изменениями. 

Реформы успешны там, где есть лидер реформы (как правило, министр) и команда реформаторов. Причем после прохождения этапа хаоса к этой команде постепенно начинают присоединяться и государственные служащие. Например, так было с командой ProZorro и ГП “ПРОЗОРРО” (в прошлом — ГП “Зовнішторгвидав України”): работники ГП сначала яростно сопротивлялись реформе системы государственных закупок, потом присоединились и усилили команду реформаторов (правда, в процессе кое от кого пришлось избавиться). 

То есть для старта реформы, кроме лидера и его “политической воли”, компетенции и решительности, нужна небольшая, но сплоченная и решительная команда реформаторов, способнаz и готоваz провести реформу через стадию хаоса. 

В Украине уже есть “генералы” реформы государственного управления, ответственные за реализацию ее направлений: министр Кабинета министров (направление — реформа КМУ и ЦОИВ), председатель Национального агентства по вопросам государственной службы (реформа государственной службы), министр юстиции (реформа системы предоставления административных услуг) и министр финансов (реформа управления публичными финансами). Уже более или менее сформированы даже команды реформ по направлениям. И союзники в лице наших партнеров (ЕС, Канады и США) готовы поддержать реформу своими финансовыми и экспертными ресурсами. 

К сожалению, пока что командующий (премьер-министр) не может решиться возглавить штабы реформы. Возможно, потому, что не уверен в своих тылах, а может — в команде? Возможно, не совсем уверен в ее срочности (может, само собой как-то рассосется)? Возможно, еще не оценил силу противников реформы и последствия возможного поражения? Или просто не хочет стать “ненавистным реформатором”?

В мире есть довольно много примеров успеха реформ публичной администрации, которые, в конце концов, стали локомотивом других системных реформ в своих странах. Зато без реформы публичной администрации напрасно надеяться на успех других реформ, поскольку неэффективная и коррумпированная государственная машина в любой стране способна свести на нет любые другие реформы.

Системные реформы государственного управления проводились, начиная с 80-х годов прошлого века, в Канаде, Бразилии, Великобритании, Новой Зеландии, Польше, странах Балтии, Словакии, Словении, Хорватии и других. Все эти страны в конце концов получили мощный импульс экономического и социального развития на много лет вперед и вошли в число лидеров по социальным стандартам и экономическим показателям в мире.

Украина же, бездарно потеряв 25 лет, до сих пор топчется на месте и теряет драгоценное время из-за нерешительности своих лидеров. В обществе уже сформирован мощный социальный запрос на реформы. Рано или поздно лидер для таких реформ найдется, если настоящим руководителям государства все же не хватит лидерской решительности. 

Сергей СОРОКА, менеджер группы “Реформа публичной администрации” Реанимационного пакета реформ