Содержание проекта закона о президенте Украины, которым располагает редакция “Деловой столицы”, позволяет сделать предположение, что к подготовке документа приложила руку фракция “Батькивщина”, слишком уж выписанный в законопроекте новый баланс властных полномочий напоминает “парламентскую республику канцлерского типа”. Тем не менее, это лишь предположение, поскольку авторы законопроекта в документе не указаны.
Не исключено, что в подготовке данного законопроекта принимал участие и министр внутренних дел Арсен Аваков, который в свое время неоднократно поднимал вопрос сокращения полномочий президента. И теперь этот проект может быть предложен группе Владимира Зеленского во главе с Игорем Коломойским, в случае его победы на президентских выборах. Таким образом, за поддержку во время кампании Зеленскому придется заплатить серьезным урезанием полномочий.
При этом важно отметить, что законопроект не предполагает внесения изменений в Конституцию Украины и перераспределяет властные полномочия в рамках действующего Основного Закона. Последнее, скорее всего, связано с тем, что до очередных парламентских выборов необходимых трех сессий для внесения изменений в Конституцию у депутатов уже нет и нынешний состав парламента точно не успеет эти изменения внести. Тем не менее в подготовленном документе достаточно много слабых мест, которые, если и не явно противоречат Конституции, то могут быть так протрактованы.
“Додонизация” должности президента
Главнейшей частью законопроекта является серьезное сокращение полномочий президента при усилении роли парламента и премьера. Остановимся на ключевых новеллах. Так, статья 9 серьезно ограничивает кадровые шаги президента. В частности, он вносит представление о назначении министра обороны министра иностранных дел по предложениям коалиции депутатских фракций и не может указать в представлении о назначении ВР другое лицо на эти должности, чем те, которые указаны в предложении коалиции. Если президент не вносит представление о назначении глав Минобороны и МИД в 15-дневный срок, то полномочия этих министров временно осуществляют исполняющие обязанности.
В статье 42 премьер-министр получает новые полномочия. В частности, предоставляет поручение о начале дисциплинарного производства в отношении руководителей местных органов исполнительной власти, их заместителей; осуществляет полномочия секретаря Совета национальной безопасности и обороны, инициирует перед президентом решения о формировании персонального состава СНБО или внесения в него изменений, назначает временно исполняющего обязанности министра обороны, министра иностранных дел, главы СБУ, главы Нацбанка в случаях, определенных законом. Кроме того, может вносить президенту предложения относительно назначения на должность и освобождения с должности глав СБУ, НБУ и членов его совета, членов Нацсовета по вопросам телевидения и радиовещания, глав дипломатических представительств, высшего командования ВСУ и других военных формирований.
Премьер также может инициировать перед президентом принятие решений о введении в Украине или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, о провозглашении отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации, решение о внесении в ВР представления о всеобщей или частичной мобилизации, введении военного положения в Украине или отдельных ее местностях, применения Вооруженных Сил, других военных формирований, образованных в соответствии с законами об объявлении состояния войны.
Глава правительства назначает на должность по представлению Министра внутренних дел и освобождает от должности командующего Национальной гвардии, назначает главу Госпогранслужбы, директоров НАБУ и ГБР. Он же вносит в Кабинет министров мотивированное представление об образовании Военного кабинета, определяет его персональный состав, осуществляет общее руководство внедрением и выполнением мероприятий правового режима военного положения, осуществляет стратегическое руководство ВСУ, другими военными формированиями и правоохранительными органами через Генеральный штаб Вооруженных Сил Украины, осуществляет общее руководство Службой внешней разведки и разведывательными органами Украины. Для осуществления премьер-министром своих полномочий в составе Секретариата Кабинета министров образуется патронажная служба — аппарат премьер-министра Украины.
Авторы законопроекта предлагают дать главе правительства возможность издавать свои приказы, не имеющие нормативного характера. Приказы он подписывает лично. Этот приказ может быть обжалован в суде в порядке и в случаях, установленных законом. Новеллой является и создание правительственных комитетов, где будет проходить предварительное рассмотрение проектов нормативно-правовых актов, проектов концепций, других документов, которые подаются на рассмотрение Кабинета министров. В этой же статье регламентируется работа указанных комитетов.
Инициаторы законопроекта обрезают полномочия президента и в сфере госбезопасности. В частности, СБУ подчиняется премьеру и подотчетна парламенту. Он же утверждает общую структуру Службы и ее численность. Глава Службы безопасности назначается на должность и освобождается от должности Верховной Радой по представлению президента Украины. Но с момента прекращения полномочий главы СБУ по иным основаниям чем освобождение и до назначения на нового руководителя, его полномочия временно осуществляет и.о., определенный премьер-министром после обязанности консультаций с профильным комитетом парламента. Контроль за деятельность СБУ осуществляет не президент, а парламент, в частности, профильный комитет. Как выше упоминалось, ограничения роли президента касаются также Национального банка, Нацсовета по вопросам телевидения и радиовещания, оборонного концерна (его Набсовет состоит из пяти членов, все назначаются Кабмином).
Также уточняется процедура назначения глав госадминистраций в регионах. Их назначает президент по представлению Кабинета министров, а сами кадровые предложения правительству вносит Комиссия по вопросам высшего корпуса государственной службы. Чтобы назначить руководителя в регионах президенту дается максимум 5 дней. Увольняет главу местной администрации президент с подачи правительства, но может также освободить с должности в случае выражения недоверия большинством голосов от состава соответствующего совета.
Послы назначаются и увольняются с должностей президентом, но после проведения обязательных консультаций с премьер-министром и министром иностранных дел. Кандидатуры, претендующие на назначение главами дипломатических представительств, должны быть одобрены профильным комитетом Верховной Рады. Премьер-министр может инициировать перед президентом принятие решения о назначении или увольнении глав дипломатических представительств. Президента предлагается ограничить даже в присвоении дипломатических рангов: он не может присвоить высший дипломатический ранг лицу, кандидатура которого не была одобрена соответствующим комитетом ВР.
Глава правительства руководит ВСУ, другими военными формированиями и органами правопорядка в период в особый период. Для этого при нем может создаваться Военный кабинет как координационный совещательный орган. При этом из закона об обороне Украины предлагается вообще исключить статью о ставке верховного главнокомандующего. Авторы законопроекта также предлагают подчинить министра обороны премьер-министру. Президент вносит в ВРУ представление о назначении министра обороны по предложениям коалиции депутатских фракций. Да и начальник Генштаба назначается на должность и освобождается от должности президентом по мотивированному предложению премьер-министра. Это предложение глава правительства предварительно должен одобрить в профильном комитете парламента. Стратегия национальной безопасности разрабатывается Министерством обороны и утверждается Кабинетом министров.
Что остается президенту? Канцелярия, в которою превращается нынешняя Администрация президента. Неприкосновенность при исполнении функций. На нее авторы законопроекта не покушаются. А вот по окончанию полномочий неприкосновенности нет. Как и сегодня, президент представляет государство в международных отношениях, является Верховным главнокомандующим Вооруженных Сил Украины, провозглашает всеукраинский референдум по народной инициативе, обращается с посланием к народу, принимает в гражданство Украины, прекращает его, предоставляет убежище в Украине, осуществляет помилование, награждает государственными наградами, устанавливает президентские отличия и награждает ими, участвует в мероприятиях государственного протокола и церемониала.
Глава страны может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады и назначить внеочередные выборы (основания для этого не претерпели изменений), может останавливать действие актов Кабмина, мотивируя их несоответствием Конституции, но при этом обязательно обращается в Конституционный суд, в его праве также вносить в парламент вопрос об ответственности правительства. При этом закон устанавливает дополнительные предохранители на случай, если глава государства, во-первых, попытается узурпировать власть, во-вторых, окажется некомпетентным и потому неспособным к выполнению своих функций.
Зеленый свет импичменту
Помимо урезания полномочий главы государства, законопроект предполагает ликвидацию “белых пятен” в процедуре импичмента президента, делавших эту процедуру технически неисполнимой все последние годы.
Напомним, процедура отстранения президента от власти в порядке импичмента прописана в 111 статье Конституции Украины, которая предполагает, что для лишения президента власти народным депутатам нужно инициировать вопрос устранения президента в порядке импичмента простым большинством голосов. Далее депутаты должны создать специальную временную следственную комиссию для расследования фактов “государственной измены или другого преступления” (именно так Конституция формулирует возможные основания для импичмента), совершенного президентом. При этом в состав такой комиссии должны входить специальный прокурор и специальные следователи.
После того, как СВСК проведет расследование, ее отчет должен рассмотреть парламент и теперь уже конституционным большинством в 300 голосов официально обвинить президента в совершении преступления. Далее процедура предполагает направление обвинения парламента в Конституционный суд и в Верховный суд. И тот, и другой должны согласиться с обвинениями депутатов и вынести соответствующий вердикт. И только в случае, если оба суда дадут добро, вопрос снова возвращается к депутатам, чтобы те приняли окончательное решение, только теперь им нужно уже не 300 голосов, а три четверти от конституционного состава Рады, то есть 339 голосов.
Эта конституционная процедура на сегодняшний день нереализуема, поскольку закона о “специальных временных следственных комиссиях” не существует, как и не существует категории “специальных следователей и прокуроров”, на этой стадии при нынешнем законодательстве процедура тормозила бы намертво. И подготовленный депутатами законопроект, устраняет эту проблему, уточняя дополнительно некоторые детали процедуры.
Итак, согласно законопроекту, проект постановления про инициирование импичмента может быть подан группой депутатов, численностью не меньше самой маленькой фракции парламента. Кроме того, такой проект может подготовить генеральный прокурор Украины. Помимо основания для импичмента президента проект постановления должен содержать решение о создании специальной следственной следственной комиссии, в которую должны войти: по одному представителю от каждой депутатской фракции, один спецпрокурор и два спецследователя.
Спецпрокурором автоматически становится генпрокурор, если проект постановления об импичменте вносил он, либо народный депутат с высшим юридическим образованием, если инициатива исходила от нардепов. Полномочия следователей в такой комиссии должны исполнять специально назначенные парламентом люди, имеющие соответствующую квалификацию (адвокаты, судьи или прокуроры в отставке и т.д.)
Проведя расследование, СВСК подает в зал парламента свои выводы, причем они должны включать все, что прозвучало на заседании комиссии, а сама комиссия не должна голосовать за них. Далее Верховная Рада на основании выводов комиссии может 300 голосами принять решение об обвинении президента, после чего это решение направляется в Конституционный и Верховный суды.
Законопроект также устанавливает для этих судов ограничение по времени на рассмотрение вопроса импичмента в 10 дней. И уже потом Рада может 339 голосами, то есть тремя четвертями от конституционного состава отправить президента в отставку.
Итак, если данный законопроект будет принят, то процедура импичмента из такой, которую невозможно начать, станет такой, которую начать возможно, но практически невозможно завершить. Чтобы стать жертвой импичмента, президент должен совершить нечто откровенно и очевидно преступное, и с этой мыслю должны быть согласны минимум 338 народных депутатов. В то же время, учитывая насколько серьезно законопроектом обрезаются полномочия главы государства, возможностей совершить что-то подобное у президента может не оказаться.
С другой стороны, если регистрировать проекты постановлений об импичменте получит каждая фракция единолично и генпрокурор, у оппозиции появиться возможность бесконечно троллить президента не только пустыми словами об импичменте, но и реальными документами, которые, впрочем, не будут приниматься при наличии у президента большинства.
Трудности с Конституцией
Попытка урезать полномочия президента при сохранении действующего Основного закона, натолкнулась на вполне ожидаемые трудности с соответствием законопроекта Конституции. Авторы документа попытались, насколько это возможно обойти сложные моменты, но все равно основания для того, чтобы оспорить его в Конституционном суде имеются. Так, норма о том, что президент назначает министров обороны и иностранных дел по представлению Кабмина, не совсем согласуется с полномочиями президента в Основном законе. Также законопроект расширяет полномочия Кабмина, что Конституцией не предусмотрено.
Разумеется, при определенной ловкости судей КС, все это можно трактовать, как не противоречащие Конституции нормы, но можно и наоборот. Так что, исключать того, что противники предлагаемых изменений обратятся в Конституционный суд и добиться признания неконституционными отдельных норм, совсем нельзя.
Но далеко не факт, что в команде Владимира Зеленского будут против урезания его полномочий, поскольку предложения авторов законопроекта дают ему возможность управлять страной, отвечая за незначительный объем работы. Основная нагрузка и ответственность будет падать на правительство и парламент. В таком случае можно руководить государством пять лет так, как это делал сказочный царь Дадон из сказки Пушкина — лежа на боку. Правда, перед этим он присмирил врагов. А в нашем случае враги присмирят вероятного президента.
Имя сказочного царя, что символично, созвучно с фамилией президента Молдовы Игоря Додона, скромные полномочия которого будут вполне сопоставимы с полномочиями украинского президента, если законопроект все же будет принят.
