Конгрессивный диссонанс

Группа американских сенаторов от обеих партий — Республиканской и Демократической — подготовила законопроект о новых санкциях против РФ, обвинив ее в “продолжающемся вмешательстве в американские выборы, пагубном влиянии в Сирии, агрессии в Крыму и других действиях”. Признав, что предыдущие санкции не возымели эффекта, инициаторы “Акта по защите американской безопасности от агрессии Кремля от 2018 года” предложили новый пакет мер — от запрета на трансакции по новому госдолгу РФ до персональных санкций в отношении российских “политических деятелей, олигархов и членов их семей”. По мнению авторов законопроекта, эти меры станут “сокрушительными” и заставят Россию изменить свое поведение в преддверии ноябрьских выборов в Конгресс США.

Россия виднее с Капитолийского холма

“Акт по защите американской безопасности от агрессии Кремля от 2018 года” внесен в Сенат республиканцем Линдси Грэмом через две недели после саммита президентов Владимира Путина и Дональда Трампа. В то время как сам господин Трамп позитивно оценил переговоры в Хельсинки и допустил возможность скорой новой встречи в верхах, его противники в Конгрессе США перешли в контрнаступление.

Причиной нового всплеска активности стало не только недовольство действиями Дональда Трампа в Хельсинки, но и приближающие выборы в Конгресс США, намеченные на 6 ноября. По мнению авторов инициативы, несмотря на все предыдущие меры против Москвы, которые принимались Конгрессом с прошлого года, Россия по-прежнему имеет необходимые ресурсы для того, чтобы оставаться закулисным игроком в американской политике и повлиять на итоги выборов в Конгресс.

“Действующий санкционный режим не может удержать Россию от вмешательства в грядущие промежуточные выборы. Наша цель — изменить статус-кво и ввести сокрушительные санкции против России Путина до тех пор, пока он не прекратит вмешательство в избирательный процесс в США, не откажется от кибератак против американской инфраструктуры, не покинет Украину и не оставит попытки создания хаоса в Сирии”,— заявил республиканец Линдси Грэм. Поясняя необходимость новых мер, он также сослался на громкие заявления директора Национальной разведки США Дэна Коутса. В четверг тот подтвердил, что РФ продолжает вмешиваться в американские политические процессы. “Россия использует различные способы влияния: с помощью СМИ, соцсетей, интернет-ботов, субъектов, которых она нанимает, своих доверенных лиц”,— заверил господин Коутс.

Другие авторы законопроекта высказывались схожим с Линдси Грэмом образом. Демократ Роберт Менендес пообещал: “Этот законопроект еще больше сожмет Кремль в тисках и позволит продемонстрировать полное осуждение (его действий.— “Ъ”) Конгрессом так, чтобы Путин наконец понял: США не будут больше терпеть его поведение”. “Мы должны противостоять возникающим вызовам — не как республиканцы или демократы, а как американцы”,— добавил сенатор-республиканец Джон Маккейн. А его коллега по партии Кори Гарднер призвал Госдепартамент США проработать вопрос о возможном включении России в список стран—спонсоров терроризма.

Сенаторы также обратились с рядом просьб и советов к Белому дому. Кори Гарднер предупредил: “Мы не должны повторять ошибки предыдущих администраций, пытаясь нормализовать отношения с государством, которое продолжает представлять угрозу для США и наших союзников”. А сенатор Менендес выразил сожаление в связи с тем, что администрация президента США Дональда Трампа не полностью выполнила положения принятых Конгрессом ранее законов, касающихся противодействия России.

По мнению гендиректора РСМД Андрея Кортунова, инициатива законодателей обусловлена сразу несколькими факторами. “В Конгрессе есть неудовлетворенность Хельсинки и преобладающее мнение о том, что Трамп так и не смог добиться от Путина недвусмысленного и безоговорочного обещания не вмешиваться в выборы,— пояснил “Ъ” господин Кортунов.— Кроме того, важными факторами становятся избирательная кампания 2018 года и представления о том, что Россия продолжает какую-то активность, чтобы повлиять на выборы. Для людей в Конгрессе, которым предстоит переизбраться, это вопрос не менее важный, чем вопрос 2016 года (об итогах выборов президента.— “Ъ”)”.

Новая версия CAATSA

Ключевые положения законопроекта перечислены на сайте сенатора Грэма. В длинном списке мер — создание Бюро по киберпространству и цифровой экономике (которое будет противодействовать российской активности), а также принятие акта о защите целостности систем голосования, который позволит Минюсту предъявлять федеральные обвинения за взлом электоральных систем. Также в планах новые санкции в отношении политических деятелей, олигархов, членов их семей и других лиц, “причастных к незаконным действиям от имени Владимира Путина”.

Чувствительными могут стать санкции в отношении сделок, связанных с инвестициями в энергетические проекты, “поддержанные российскими государственными или квазигосударственными структурами”, запрет на трансакции по новому госдолгу РФ, санкции в отношении любого гражданина РФ, у которого “есть возможность поддерживать или облегчать реализацию злонамеренной деятельности в киберпространстве”.

Законопроект также предполагает запрет на выдачу гражданам США лицензий на участие в деятельности, связанной с проектами по добыче нефти в РФ, и содержит требование о том, чтобы американские страховые компании передавали информацию о бенефициарных владельцах, которые покупают дорогостоящую недвижимость.

Наконец, авторы законопроекта предлагают продлить ограничения на импорт урана из РФ, подготовить отчет о капитале и активах Владимира Путина, создать Национальный центр по ответу на гибридные угрозы, чтобы “лучше отвечать на российскую дезинформацию и другие угрозы, возникающие из РФ”, и продлить деятельность Фонда противодействия влиянию России.

Основной автор документа Линдси Грэм за годы работы в Конгрессе внес на рассмотрение (от себя или в качестве соавтора) 2582 законопроекта, из которых 3,7% в итоге стали законами. Что касается его соавторов, то по результативности лидируют сенаторы Джон Маккейн (9,6% принятых законопроектов) и Бен Кардин (7%). Остальные соавторы господина Грэма имеют практически такой же процент успешно внедренных законопроектов, как и он сам (Роберт Менендес — 3,8%, Джин Шахин — 2,8%).

Отметим, что внесенный Линдси Грэмом и его единомышленниками законопроект по композиции и сути напоминает принятый ровно год назад закон “О противодействии противникам Америки посредством санкций” (CAATSA). Он кодифицировал все ранее действовавшие в отношении России американские санкции, ввел новые ограничения и лишил президента США права самостоятельно отменять их. CAATSA, так же как и новый законопроект, разрабатывался на основе ранее предложенных конгрессменами законодательных инициатив и, по сути, стал сводом основных проектов, внесенных на рассмотрение Конгресса. Таким образом, “Акт по защите американской безопасности от агрессии Кремля от 2018 года” тоже представляет собой компиляцию нескольких антироссийских инициатив.

Акт со многими неизвестными

Впрочем, обращает на себя внимание то, что, в отличие от других предложений по ужесточению санкций, а также формулировок CAATCA, новый законопроект предлагает наказывать за инвестиции не в экспортные трубопроводные проекты России, а в принципе за инвестиции в энергопроекты, поддержанные “российскими государственными или квазигосударственными структурами”.

Поскольку термин “поддержка” довольно неопределенный, неясно, попадут ли под санкции проекты, получившие кредиты госбанков или налоговые льготы. Непосредственным эффектом санкций для российских государственных энергокомпаний станут фактическая невозможность входить в новые проекты за рубежом, а также дальнейшие ограничения при привлечении западных инвестиций и долгового капитала в российские проекты.

Несмотря на большую неопределенность дальнейшего развития ситуации вокруг законопроекта, российский рынок в четверг отреагировал на происходящее небольшим снижением биржевого курса рубля к доллару — на 0,4% за час, достигнув уровня 63,55 руб./$, схожую динамику показывали котировки ОФЗ. Впрочем, эта динамика, по сути, совпадала с динамикой валют всех развивающихся рынков. С мая 2018 года доля нерезидентов в российском внутреннем госдолге снижается, сейчас она составляет около 29%. Возможно, в августе—сентябре этот процесс усилится из-за внесения в Конгресс США нового санкционного законопроекта. Законопроект, исходя из комментариев авторов, в стандартном режиме предполагает запрет на приобретение резидентами США только нового российского госдолга. Однако содержание дополнительного билля, позволяющего США расширять санкции, в случае если будет доказано вмешательство России в выборы в США, неизвестно.

Учитывая летнее время, когда активность на рынке и объемы сделок невелики, волатильность их в августе может быть выше стандартной для последних месяцев. К тому же в процесс могут вмешиваться другие составляющие санкционного режима. Так, в четверг источники Bloomberg сообщили, что неформальные переговоры Олега Дерипаски по выводу “Русала” и En+ из-под санкционного режима проходят сложно.

Пока непредсказуема и реакция США на возможную перерегистрацию компаний—владельцев “Русала” в специальных административных районах в России (острова Русский и Октябрьский, см. “Ъ” от 26 июля), она может быть достаточно жесткой и касаться не только собственно Олега Дерипаски, но и российских властей, создающих условия для такой перерегистрации. Выйти из капитала подсанкционных компаний контрагентам “Русала”, En+ и ГАЗа нужно по указанию Минфина США теперь до 23 октября. Все это время ситуации вокруг санкций против РФ и санкций против господина Дерипаски будут так или иначе переплетены и влиять друг на друга.

В более же длительной перспективе потенциальное воздействие расширения санкций США на макроэкономическую ситуацию в РФ по-прежнему существенно ограничено. Остаются актуальными расчеты ЦБ, исходя из которых (см. “Ъ” от 31 мая) предыдущий раунд расширения санкций привел к росту странового риска РФ всего на 50 процентных пунктов — это очень умеренный уровень, вряд ли расширение санкций на новый госдолг увеличит его доходность более чем на 1—2% к нынешним (разовый скачок может быть больше). Пока нет ясности, в какой степени санкции могут угрожать международным резервам под управлением ЦБ.

Формальная доля российского владения американским госдолгом в июле составила $14,5 млрд, Россия вышла из числа крупнейших держателей гособлигаций США. Тем не менее схема, по которой производилась эта операция, не раскрывается, появление новой информации о том, в каких активах сейчас размещена эта часть резервов РФ, также может быть чувствительно для российских рынков. Однако даже в обсуждаемых вариантах проект расширения санкций не касается российского нефтегазового экспорта (по крайней мере в той части, в которой он известен), единственного сектора российской экономики, санкции против которого действительно некомпенсируемо опасны для нее. Этим новый проект по существу отличается от “иранского” санкционного сценария — ограничительных мер США против Тегерана 1990—2000 годов.

Сергей СТРОКАНЬ, Павел ТАРАСЕНКО, Елена ЧЕРНЕНКО, Дмитрий БУТРИН, Юрий БАРСУКОВ, Анна ОСЕТРОВА