Как побороть первопричину коррупции?

Наверное, и слепому уже очевидно, что освободительная война против коррупции увязла в окопах без какой-либо надежды на успех. 

Все попытки общественных активистов и аккредитованных в Украине иностранных посольств радикально переформатировать правоохранительную систему и создать органы с огромными полномочиями и богатыми бюджетами, которые с недосягаемой высоты охотились бы на коррупционеров, ныне закончились ничем. 

А тем временем безнадежность нарастает, ее почувствует любой, если рискнет погрузиться в народные массы дальше 50-километровой окрестности столицы. Врагу не пожелаешь того разочарования, которым делятся обычные граждане с избранными ими представителями законодательной власти.

Невольно задаешься вопросом: может, авторы этих попорть-реформ никогда по-настоящему и не хотели побороть коррупцию? Может, они даже не интересовались, как именно можно это сделать? Или же, может, вообще преследовали какую-то иную цель, толкая страну на путь окончательной ликвидации остатков правоохранительной системы и действуя по принципу “чем хуже, тем лучше”?

Ведь вместо того, чтобы наполнить реальным содержанием прописанные в законодательстве механизмы взаимодействия общественных и государственных учреждений ради преодоления коррупционных явлений, псевдореформаторы развернули законодательные изменения в совершенно противоположном направлении. Они сознательно пошли на то, чтобы как можно тщательнее изолировать специализированные на борьбе с коррупцией учреждения от сигналов, которые дает общество. 

Этот обман еще долго будет спадать с глаз. Потеряны годы, и похоже на то, что мы и далее будем терять драгоценное время. Должны констатировать: на сегодняшний день общество практически не имеет влияния на так называемые антикоррупционные органы и не может заставить их заниматься конкретными случаями коррупции или хотя бы соблюдать видимость законности. 

Проблема с игнорированием НАБУ требований Криминального процессуального кодекса Украины системная. Справедливости ради отметим: такая же, как и у других правоохранительных органов. Но в том-то и дело, что надежда на новообразованное учреждение была во стократ большей. К тому же другие правоохранительные органы, в отличие от НАБУ, хотя бы не кичатся своим правовым нигилизмом и не афишируют свое пренебрежение к предписаниям законодательства.

О какой борьбе с коррупцией может идти речь, если главный антикоррупционный орган в государстве настолько равнодушен к закону, что в собственной приемной граждан разместил красиво выполненную схему, где четко разъясняется, что на НАБУ не распространяется украинское законодательство? 

Статья 214 УПК Украины обязывает детективов НАБУ регистрировать в Едином государственном реестре досудебных расследований все без исключения заявления и сообщения о совершенных уголовных правонарушениях в течение 24 часов с момента поступления и немедленно начинать досудебное расследование. 

Но для директора НАБУ законы не писаны. Как указано на схеме, заявления и сообщения о совершенных уголовных правонарушениях поступают в Управление по работе с общественностью НАБУ, где и решают, что с ними делать дальше. Если сотрудники этого управления посчитают нужным, заявление или сообщение будет в неизвестно какие сроки передано детективу, а уж последний, вопреки требованиям УПК Украины, начнет какую-то не предусмотренную законом проверку. 

По результатам этой проверки детектив НАБУ в неизвестно какие сроки и непонятно на основании какого закона решает, что делать с заявлением — то ли просто отказаться его регистрировать в ЕРДР (что прямо запрещено УПК Украины), то ли после отказа в регистрации направить заявление или сообщение о совершенном уголовном правонарушении каким-то “аналитикам”, не предусмотренным никаким процессуальным законодательством. 

Понятно, что все это — поразительное беззаконие, вследствие которого заявители вынуждены обращаться в суд с жалобами на бездеятельность НАБУ. При этом не надо думать, что НАБУ издевается только над простыми заявителями и делает исключение хотя бы для представителей власти. В частности, у автора этих строк есть пять судебных решений, фиксирующих нарушение Национальным антикоррупционным бюро положений статьи 214 Уголовного процессуального кодекса Украины об обязательной регистрации уголовных производств по заявлению о преступлении. В парламенте можно найти еще несколько депутатов, у которых есть аналогичные судебные решения. 

При этом ни у парламентариев, ни, тем более, у обычных граждан нет никаких рычагов, чтобы добиться от руководства НАБУ уважения к закону. Если в отношении руководителей, например, Генпрокуратуры или СБУ хотя бы теоретически можно запустить в парламенте механизм привлечения их к политической ответственности за допущенные провалы в работе, то в отношении руководителя НАБУ такой механизм до сих пор не работает, поскольку назначение аудиторов этого органа фактически заблокировано двумя антагонистическими группами в парламенте. 

Такая бесконтрольность вполне устраивает сотрудников руководящего звена НАБУ, заинтересованных работать и руководить в ручном режиме и по собственному усмотрению.

В значительной степени ответственность за ненадлежащее выполнение требований законодательства должностными лицами НАБУ лежит и на Специализированной антикоррупционной прокуратуре. Этот орган должен был бы стать предохранителем против нарушений УПК Украины сотрудниками НАБУ, но что-то его работы как предохранителя, к сожалению, не видно.

Намного более жесткой критики заслуживает Национальное агентство по предотвращению коррупции (НАПК). Без шуток, его следует ликвидировать и начать с нуля строить новый орган, внеся соответствующие изменения в законодательство. Или же определить другие государственные учреждения, которые возьмут на себя соответствующие функции. 

Оснований для ликвидации агентства как минимум два. Во-первых, НАПК сейчас в руках власти является еще одним репрессивным органом, откровенно препятствующим борьбе с коррупцией, инициируя так называемое избирательное преследование самих антикоррупционеров и политических оппонентов власти. 

Во-вторых, НАПК тратит колоссальные государственные ресурсы на поддержание собственной деятельности, но при этом тотально отказывается выполнять свои функции. 

Так, никто из тех, кто занимает публичные должности и задекларировал состояние, явно не отвечающее доходам за последние 10—15 лет, не ощутил даже угрозы для своего положения. Система автоматической проверки деклараций так и не заработала. В интернете “висят” сотни, если не тысячи документов и материалов, свидетельствующих о нарушении закона топ-чиновниками — и при этом ни одной санкции за эти нарушения. 

В частности, НАПК до сих пор не инициировало привлечение к административной ответственности президента Украины Порошенко Петра Алексеевича за невыполнение статьи 36 Закона “О предотвращении коррупции”, где содержится предписание для этого и других должностных лиц передать свои корпоративные права соответствующему субъекту предпринимательской деятельности, имеющему лицензию Национальной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку на проведение деятельности по управлению активами.

Если сам президент показательно, на весь мир, плюет на требования антикоррупционного законодательства — грош цена всем усилиям в борьбе с коррупцией в стране! Всю эту псевдоантикоррупционную деятельность надо сворачивать и не тратить зря средства из бюджета. Лучше уж их потратить на то, что принесет гарантированное облегчение страдающему народу — на лечение онкобольных детей или реабилитацию ветеранов войны с Россией.

Возникает множество вопросов: почему разрекламированные НАПК и НАБУ обманули ожидания? Почему первое учреждение оказалось тотально злокачественным, а второе — пока не способно к действиям в русле закона? Почему мы не сядем и не проведем работу над ошибками, не спросим себя — как в постмайданном обществе мы потеряли такие широкие возможности? Кто нас ввел в заблуждение — ведь у всех этих “антикоррупционных” реформ должны быть фамилии? Какие лоббистские организации, какие политики и в какой момент были проводниками идей, ныне оказавшихся пустыми и бесплодными?

Если нам, Украине, повезет, то мы этот разбор полетов проведем. И чем скорее, тем лучше. Должны понять, что наращиванием различных “мышц” репрессивного аппарата государства мы коррупцию не преодолеем. Ведь если антикоррупционные органы и далее будут не подконтрольны обществу настолько, как сейчас, то они будут представлять еще большую угрозу обществу, чем “старые” силовики — СБУ, Генпрокуратура и милиция/полиция.

Следует признать, что коррупция — явление производное, первопричина же ее — феодальная сущность нашего государства, которое постоянно хочет скатиться в авторитаризм. Ужасен тот факт, что даже после трагедии Майдана и нападения России мы не создали правовых механизмов для ограничения и предотвращения узурпации власти лицом, занимающим должность президента Украины, — вот основной источник крупномасштабной коррупции в стране. 

Этот факт является свидетельством того, что общество не готово в полной мере бороться с авторитарной экспансией. Потому просто плодить государственных чиновников с карательно-репрессивными полномочиями, пусть якобы и для борьбы с коррупционерами, — смертельно опасно для страны.

В лучшем случае эта армия чиновников и силовиков будет вносить хаос в работу государственного механизма и понемногу будет обслуживать самые большие группы влияния внутри страны и вне нее. В худшем — весь разрекламированный антикоррупционный аппарат будет направлен на подавление тех, кто реально борется с коррупцией. 

Это касается и политиков, и настоящих общественных активистов, и предпринимателей-лоббистов, работающих в антикоррупционной сфере. Их будут бить (и уже бьют) их же лозунгами, их же подходами. 

Должностные лица, сколько бы и с какими бы полномочиями их ни плодили, сами по себе не могут быть силой, одолеющей коррупцию. Побороть это зло может только само общество — люди, чьи интересы задевают действия коррупционеров, или просто граждане, которым обидно за государство. По-другому не бывает. 

Война с коррупцией — это война самая настоящая. С убитыми и ранеными. 

За одну только зарплату, даже в несколько десятков тысяч гривен в месяц, силовики не пойдут на риск стать жертвой заказного насилия. А тем временем в борьбе за свои права граждане едва ли не каждый день становятся под биты “титушек” и даже пули нанятых бандитов. 

В обществе есть воля бороться с коррупцией. Мы должны дать этой воле силу, силу государственного механизма. Путем в никуда является это нынешнее умножение бюрократических инстанций, изолированных в правовом и политическом аспектах от общества.

Как это сделать?

Нужно сузить этот вопрос к “Как это сделать в условиях, пока политическая власть не изменится?”.

Каким бы ни был будущий политический режим — его выживание зависит от того, насколько он сможет осуществить две важные правовые реформы.

Реформа первая — вернуть государству обязанность осуществлять надзор за законностью действий своих представителей. Это и есть главная антикоррупционная функция государственного аппарата.

Коррупция существует прежде всего “благодаря” незаконно принятым нормативно-правовым актам. Побор со спортсменов и незаконные землеотводы, “Роттердам+” и разрешение на обычную вырубку — все это, по своей природе, решения субъектов властных полномочий, оформленные в виде различных актов, как нормативно-правовых, так и индивидуального действия. Побороть коррупцию — значит привести эти акты в соответствие с законом. 

К сожалению, государство устранилось от контроля законности решений, принимаемых в рамках своих публично-правовых полномочий чиновниками. Например, раньше на заседаниях Киеврады на постоянной основе присутствовал представитель прокуратуры Киева и едва не в режиме реального времени обеспечивал обжалование прокуратурой тех решений, которые этот орган местной власти принимал незаконно. 

Граждане, считавшие решение горсовета незаконными, могли незамедлительно обратиться в прокуратуру, где их проблемы решали специалисты, имевшие соответствующее образование, опыт работы, и, главное, — государство именно им платило за эту работу. Более того, обязанностью именно этих специалистов было отслеживать, где затронут публичный интерес. 

Но такой механизм мешал высоким должностным лицам страны, небезосновательно опасавшимся, что в случае, если генеральный прокурор выйдет из-под контроля, прокурорский надзор станет тем средством, которое очистит государство от коррупционной эпидемии. Как следствие — 14 октября 2014 года под купол Верховной Рады прибыл президент Украины Петр Порошенко и лично убедил (мотивируя это тем, что законопроект президентский и подготовлен в администрации президента) народных депутатов VII созыва принять новый Закон Украины “О прокуратуре”, который не предусматривал бы прокурорского надзора.

Вот только фамилию этого президента Петр Алексеевич назвать постеснялся, поскольку законопроект, разработанный под руководством Портнова, подал в парламент в ноябре 2013 года Янукович. 

Впрочем, немногочисленная, хотя и шумная группа медиаперсон всячески приветствовала отмену государственной функций надзора за соблюдением законности субъектами публичного права, называя закон Портнова—Януковича образцом европейского подхода и уверяя, что в случае, если какой-либо чиновник будет нарушать закон, любой гражданин может обратиться в суд и обжаловать его неправомерное решение, действие или бездеятельность. 

Но на самом деле — это путь в никуда, поскольку в судебном порядке отдельный гражданин может защитить только свое нарушенное/оспоренное право или свой законный интерес. Что же касается общественного интереса, то его простой гражданин защитить в суде не может, даже если решение какого-либо чиновника является явно незаконным.

Возьмем, в качестве примера, подписанное Татьяной Мазур (скандально известной подчиненной министра культуры Евгения Нищука) согласование на застройку участка в историческом центре Киева 25-этажными высотками, как это произошло в случае со строительством на месте Сенного рынка в Киеве. Чем это согласование нарушает права гипотетического истца-активиста, который, возможно, вообще живет на Левом берегу? А если права истца не нарушены, суд должен ему отказать в иске об отмене этого явно неправомерного чиновничьего решения.

Именно поэтому и нужен государственный орган, который бы защищал, в частности в судебном порядке, интерес всего общества или местной громады в целом. А сейчас, в связи с ужасными изменениями в законодательстве, общественный интерес приходится защищать исключительно усилиями отдельных общественных активистов, у которых нет никаких полномочий представлять в судах общество в целом.

Очевидно, что функцию надзора за законностью решений органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц с целью защиты интересов как отдельных граждан, так и громады в целом нужно как можно скорее вернуть государству. 

Кому именно возвращать надзор — прокуратуре, Министерству юстиции или другим субъектам властных полномочий, которые уже существуют или могут быть специально созданы для этой цели, — должно стать предметом дискуссии. Но в любом случае функция надзора должна быть среди полномочий государственного аппарата.

Понятно, что для этого нужны изменения в Конституции. Но по-другому навести порядок в стране невозможно. Пока субъекты властных полномочий фактически будут иметь возможность без особых осложнений регулярно нарушать закон, нарушать права и защищаемые законом интересы громады, коррупция будет пышно цвести и далее. 

Пока общественный интерес некому будет защищать от незаконных посягательств госчиновников и местной власти, о борьбе с коррупцией не может быть и речи. НАБУ и НАПК по своей природе — органы, которые борются с последствиями разгула чиновничьего коррупционного беззакония, и у них нет инструментов побороть причину. Поэтому не надо удивляться, что коррупция никак не страдает от появления новых антикоррупционных структур. 

Да, антикоррупционные структуры нужны, но их природа должна быть совершенно иной.

Именно общественные активисты будут основными выгодополучателями от возврата функции надзора за законностью. Само гражданское общество выиграет, ибо его самая естественная функция — выявлять коррупционные схемы. 

А непосредственно их ликвидацией должны заниматься соответствующие должностные лица с соответствующими полномочиями. Активисты же, привлекая депутатский корпус и другие средства влияния, смогут давить на этих должностных лиц, чтобы те работали эффективно и квалифицированно.

Другого “антикоррупционного велосипеда” здесь не придумаешь. Все новшества без этой схемы сотрудничества соответствующих должностных лиц и общественных активистов будут обречены на дискредитацию идеи антикоррупционной деятельности. 

Понимание этой истины — только вопрос времени.

Игорь ЛУЦЕНКО