Как Зеленский сможет дать автономию ОРДЛО. Четыре риска децентрализации

Утром 16 декабря на сайте Верховной Рады появился текст законопроекта №2598 “О внесении изменений в Конституцию Украины (насчет децентрализации власти)”. Владимир Зеленский подал его в парламент и определил как неотложный еще 13 декабря, однако текст его держался в секрете трое суток.

Теперь “слуги народа” в парламенте будут в спешке отправлять этот проект на проверку в Конституционный суд, чтобы успеть получить его оттуда и проголосовать 226 голосами еще до конца нынешней сессии, последний пленарный день которой запланирован на 24 января. И тогда на следующей сессии, которая начнется 4 февраля, можно будет принять его окончательно 300 голосами — если, конечно, они найдутся.

По всей видимости, Зеленский рассчитывает на внесение этих изменений в Конституцию до конца марта. Как выразился министр иностранных дел Вадим Пристайко, перед новым нормандским саммитом Украине нужно выполнить “домашнее задание”. И хотя формально законопроект №2598 посвящен децентрализации, однако по сути он призван в первую очередь удовлетворить пожелания Кремля.

Особый статус ОРДЛО

Одна из самых опасных новаций законопроекта — новая редакция пункта 16 части первой статьи 92 Конституции. Сейчас этот пункт говорит, что исключительно законами Украины определяются “статус столицы Украины; специальный статус других городов”. Зеленский хочет вместо этого записать, что исключительно законами Украины определяются “административно-территориальное устройство, правовой статус административно-территориальных единиц; правовой статус города Киева как столицы Украины”.

Эта хитрая формулировка означает, что теперь Верховная Рада сможет предоставить любой области, а также любым округам (которые вводятся вместо районов) и громадам (в частности, городам) — например, отдельным районам Донецкой и Луганской областей — особый статус. Нужно будет лишь принять соответствующий закон. Для этого будет достаточно 226 голосов нардепов, тогда как для изменения Конституции необходимы 300 голосов.

Конституция без Севастополя и списка областей

Также законопроект №2598 предлагает радикально изменить текст ст. 133 Конституции. Сейчас эта статья гласит: “Систему административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки и села. В состав Украины входят: Автономная Республика Крым, Винницкая, Волынская, Днепропетровская, Донецкая, Житомирская, Закарпатская, Запорожская, Ивано-Франковская, Киевская, Кировоградская, Луганская, Львовская, Николаевская, Одесская, Полтавская, Ровенская, Сумская, Тернопольская, Харьковская, Херсонская, Хмельницкая, Черкасская, Черновицкая, Черниговская области, города Киев и Севастополь. Города Киев и Севастополь имеют специальный статус, который определяется законами Украины”.

В редакции Зеленского вместо этих норм Конституции будет записано: “Систему административно-территориального устройства Украины составляют административно-территориальные единицы: громады, округа, области, Автономная Республика Крым. Территорию Украины составляют громады. Громада является первичной единицей в системе административно-территориального устройства Украины. Несколько смежных громад составляют округ. Правовой статус города Киева как столицы Украины определяется отдельным законом”.

Бросается в глаза, что из перечня административно-территориальных единиц исчезли города Киев и Севастополь. И если о Киеве хотя бы сказано, что для него должен быть отдельный закон, то о Севастополе Зеленский решил забыть вообще.

Сейчас Севастополь упомянут еще в двух статьях Конституции: 118 и 140. Законопроект Зеленского вносит изменения и в эти статьи тоже, причем таким чудесным образом, что Севастополь там уже не упоминается.

Также бросается в глаза, что из Конституции изымается перечень областей. Особенно опасно, что теперь в Конституции не будет записана принадлежность Украине Донецкой и Луганской областей.

Источники в Зе-команде оправдывают эти новации тем, что, дескать, Севастополь, как и список областей, будет упомянут в законе об административно-территориальном устройстве. Но сейчас этого закона нет даже в проекте. И даже если он будет принят, его правовой статус будет заведомо ниже, чем Конституция. Чтобы вычеркнуть из него Севастополь, а если захочется, — то также и Донецкую и Луганскую области, будет достаточно 226 голосов нардепов.

Местные выборы — уже в мае-июне

В переходных положениях законопроекта №2598 записано, что он вступает в силу со дня его опубликования. Также там сказано, что “первые местные выборы председателей громад, в советы громад, окружные, областные советы проводятся в течение 90 дней после вступления в силу закона, которым устанавливается административно-территориальное устройство”.

Если эти изменения в Конституцию, а также закон об административно-территориальном устройстве будут приняты не позже февраля-марта, то новые местные выборы можно будет провести уже в мае-июне.

Напомним, срок очередных местных выборов — 25 октября. Назначив внеочередные выборы, Зе-команда выиграет всего лишь несколько месяцев. Но в условиях падения рейтинга самого Зеленского и партии “Слуга народа” эта спешка может дать существенный выигрыш в мандатах.

Впрочем, “зрада” тут не столько в этом, сколько в том, что Зеленский уже анонсировал совмещение этих местных выборов с выборами в ОРДЛО. 6 декабря он заявил в эфире телеканала “Украина”: “Само ощущение того, что мы одна страна и что там наши люди, должно начинаться с этого момента. Выборы местные проводятся одновременно по законам Украины на всей территории Украины. Да, это наша идея”. Примечательно и то, что он сказал о проведении выборов “на всей территории Украины”, хотя очевидно, что в Крыму эти выборы не будут проведены.

Кремлю такая повестка дня тоже очень выгодна. План Кремля таков: на предстоящих выборах завести максимальное количество депутатов в местные советы, нагнетая истерию вокруг закона о языке и вокруг 9 мая. А уже после парламентских выборов попробовать качнуть историю с особым статусом для всех регионов и федерализацией или даже конфедерализацией. Это делает еще более опасной норму законопроекта о возможности изменять полномочия регионов простым большинством парламента.

Конец децентрализации

Что же касается собственно децентрализации, которой якобы посвящен законопроект №2598, то она превращается в фикцию. В самом деле в статье 144 Конституции будет записано, что президент имеет право временно приостановить полномочия председателя громады, совета громады, окружного, областного совета в случае принятия ими акта, не соответствующего Конституции Украины. Конституционный суд должен будет рассматривать этот вопрос не дольше семи календарных дней, и если он признает спорный акт неконституционным, то, как гласит законопроект, “Верховная Рада Украины по представлению Президента Украины досрочно прекращает полномочия председателя громады, совета громады, окружного, областного совета и назначает внеочередные выборы в определенном законом порядке”.

Подчеркнем хитрость формулировки: она подразумевает не право, а обязанность Верховной Рады назначить внеочередные местные выборы, как только президент отыщет у неугодного ему местного совета или мэра города хоть один акт, противоречащий Конституции (пусть даже по самому второстепенному вопросу), и подтвердит эту находку в Конституционном суде. По сути, в Конституции будет закреплен механизм расправы над местным самоуправлением.

В результате, в случае принятия изменений в Конституцию, власть получит механизм очень просто предоставить оккупированным районам широкую автономию при фактическом сохранении контроля Кремля, а на остальной территории и в Киеве максимально укрепить позиции центральной власти.

Юрий ВИШНЕВСКИЙ