Хід Зеленського: сценарії великого відновлення

Україна демонструє серйозні успіхи на полі бою — у відповідь Росія завдає ударів по енергетичних потужностях низки областей, а Путіна Кремль намагається відбілити. Агресор показує, що на Україну чекає непроста зима, і буде тиснути на необхідність перемовин, результати яких перший же порушить.

Сідати за стіл переговорів з Росією — це як пояснювати правила дорожнього руху нетверезому водію, що вчинив смертельну ДТП.

Попри втрати росіянами позицій на півдні та сході, стрімку деокупацію тисяч квадратних кілометрів українських територій, військові прогнозують затяжну війну. У цьому вбачає для себе користь Росія, очікуючи зниження інтересу до України з боку міжнародних партнерів у разі бойових дій, розтягнутих на роки.

Для того щоб цього не сталося, влада повинна зробити шах і мат на дипломатичному полі та заручитися підтримкою міжнародників на десятиріччя.

Тому зараз хід за Києвом, коли дипломатію вже підкріплено успіхами військових.

Очікувано, лідируюча роль — за президентом.

 

Закритий форум YES підтвердив, що підключається “важка артилерія” — сам Володимир Зеленський. Він особисто презентуватиме плани України щодо відбудови, Fast Recovery та ділитиметься військовими результатами, на відміну від першої конференції в Лугано, де значна роль відводилася уряду і депутатам.

На наступному тижні президент подасть законопроєкт щодо створення Фонду відновлення України (Ukraine Restoration Fund), який має бути оперативно ухвалений Радою. Банковій уже необхідно демонструвати чіткі рухи щодо відбудови держави та відновлення економіки, аби отримувати фінансування. Наразі ж це відбувається значною мірою завдяки результатам військових.

 

Київ пожвавився ще й тому, що найближчими місяцями відбудуться важливі для України події — сесія Генасамблеї ООН, що вже розпочалася в Нью-Йорку, неформальна зустріч лідерів ЄС у жовтні, Берлінська конференція з відновлення України та листопадовий саміт G20, де чекають особисто Зеленського і Путіна.

Саме ці міжнародні події впливатимуть на підтримку України та задаватимуть вектор відновлення.

Заяви Заходу та кроки української влади демонструють, що нині розгортаються кілька варіантів сценаріїв подальшої підтримки України. Ближче до точки прийняття рішення їх деталізуватимуть. Зараз ідеться про визначення механізмів і форматів допомоги Україні.

Сценарій 1: американський лідер

Ще під час конференції в Лугано було зрозуміло, що українська концепція “дайте нам гроші, а ми самі вирішимо, куди їх витратити” виглядає значно слабшою порівняно з європейською “гроші в обмін на реформи”.

Попри ввічливі заяви і слова підтримки в Лугано, конференція пройшла як умовний візит ввічливості, коли сторони обмінюються намірами. Для конкретних справ потрібні чіткі й аргументовані цифри, прозорі механізми та вимірний рівень відповідальності.

25 жовтня під час конференції з відновлення України у Берліні Єврокомісія представить своє бачення, яке відрізнятиметься від презентованого в Лугано плану відновлення більшою точністю та конкретикою. Очікується, що також буде запропоновано платформу як основу механізму надання допомоги.

Дослідники німецького фонду Маршалла GMF вважають, що саме платформа RecoverUkraine має стати координаційною для запуску відбудови в Україні, а прозорість — головним принципом уже з першого дня.

Україна визначатиметься із пріоритетами, а міжнародні партнери — з умовами та механізмами фінансування.

Першим координатором платформи має стати “американець із глобальним статусом” — сильний політик, що має рейтинг у США та є вхідним до світових лідерів. У GMF переконані, що слабкої координації відновлення із післявоєнного Києва буде недостатньо.

Координатор RecoverUkraine повинен бути обраний G7 та Україною і їм же підзвітний, але матиме значну автономію у прийнятті рішень. Саме він має випрацювати механізми спрямування коштів на відновлення, створити транспарентні рамки для прийняття рішень та організувати інституційно відновлення в партнерстві з Україною, Єврокомісією та G7.

 

На думку експертів GMF, створення окремого агентства або єдиного фонду для централізації допомоги Україні є нереалістичним. Адже країни-партнери віддадуть перевагу працювати через МВФ, Світовий банк, ЄБРР, яким довіряють і в яких уже діють механізми прозорості та підзвітності. Тобто, на відміну від плану Маршалла, коли з одного-двох фондів фінансувалося багато країн, адаптований український план може передбачати фінансування однієї країни із багатьох джерел. У такий спосіб реалізується принцип відкритої платформи, що дасть змогу всім країнам застосовувати індивідуальні підходи і систему контролю.

Про те, що єдиного фонду не буде, заявляють і в Центрі аналізу європейської політики (CEPA). Тут теж переконані, що має бути платформа ЄС, у рамках якої діятимуть призначені західними країнами та Україною координатори, які будуть підзвітні безпосередньо президентам чи урядам та входити до координаційної ради. Цей орган має бути не директивним і формальним, а незалежною і діючою командою експертів, у тому числі з громадського та приватного секторів.

Запустити процес відновлення пропонується у чотири етапи:

1. Негайна допомога — це варіант українського Fast Recovery, коли кошти спрямовуються на відновлення критичної інфраструктури, соціальної сфери, житла та економіки для підтримки країни ще під час війни.

2. Реконструкція — етап після припинення вогню, передбачає швидке реагування на руйнування, відбудову сектору, який може працювати на відновлення економіки.

3. Модернізація — фаза якісного відновлення, під час якої формується більш сучасна, діджиталізована, екологічна і демократична країна, більш орієнтована на ЄС.

4. Вступ до ЄС — передбачає погодження країн-членів на прийняття України в ЄС. Означатиме якісне проходження всіх попередніх етапів відбудови.

Для забезпечення довіри Україна має переконати у прозорості тендерів, публікувати якомога більше документів, пов'язаних із відновленням, через єдину цифрову платформу. На створенні єдиної цифрової платформи наполягає і український громадський сектор.

Отримання коштів на відновлення залежатиме від успішності здійснення реформ і виконання Україною вимог щодо кандидатства в ЄС ще на першому етапі надання допомоги. Конфіскація російських активів може бути довгостроковою перспективою через юридичні складнощі.

Сам же план Маршалла має стати прототипом, адаптованим під реалії для надання амбіційної допомоги Україні, але не прикладом створення додаткових інституцій.

Існує висока ймовірність, що саме цей сценарій у ключових моментах розглядатиметься перед берлінською конференцією.

Сценарій 2: Україна в центрі процесу

Україна намагається очолити процес відновлення.

Після Лугано були спроби створити Агенцію з відновлення, які залишилися на рівні заяв Данила Гетманцева.

План відновлення досі не затверджений, він обговорюється в цільових групах і частково є “вінегретом” з різних програм. Зокрема, міжнародників можуть здивувати пункти про закупівлю “потужних стаціонарних комп'ютерів керівникам апарату ВР”, ринковий рівень зарплати держслужбовцям, створення Єдиного порталу вакансій поруч із відбудовою житла, доріг, аеропортів у Плані відновлення країни, що оцінили в 750 млрд дол.

Діючим є United24, що складається із дев’яти рахунків міністерств.

Наступна спроба — Фонд відновлення України як спеціальний фінансовий інструмент. Оскільки законопроєкт буде президентський, а суть інструменту презентували Андрій Єрмак і Кирило Тимошенко послам іноземних держав, то ця ініціатива має найвищі шанси на реалізацію.

Фонд відновлення, як і звертали увагу експерти, діятиме під особисті зобов'язання президента Зеленського і з залученням міжнародників.

Донорами фонду будуть як Україна, так і міжнародні партнери. У президента врахували рекомендації громадського сектору та передбачили у наглядовій раді 75% представників донорських організацій. Міжнародникам також віддають 100-відсоткове право формувати керівний склад фонду. Однак це не є усуненням держави від ключової ролі розподілу коштів.

Гроші від донорів надходитимуть у вигляді грантів за договорами. Схожим прикладом із працюючим досвідом є європейський NextGenerationEU, кошти з якого надавалися країнам у вигляді грантів в обмін на реформи.

Законопроєкт про фонд пообіцяли представити країнам-партнерам для коментарів. Також уряд уже анонсував створення у рамках бюджету на 2023 рік 19-мільярдного Фонду ліквідації наслідків збройної агресії, який акумулюватиме конфісковані кошти Росії та міжнародну допомогу на швидке відновлення.

Аби і ця ініціатива щодо фонду не стала черговою утопією, команді президента варто було б напрацювати його бачення спільно з експертами і громадськістю, акцент на чому роблять у ЄС.

Зокрема, на етапі формування законопроєкту потрібно врахувати рекомендації, що ґрунтуються на післявоєнному досвіді інших країн і на міжнародних позиціях.

Фонд не має стати новою владною організацією і не має бути у структурі ЦОВВ. Це повинна бути позабюджетна інституція як механізм збору та накопичення коштів. Питання підпорядкування та функцій фонду наразі є одним із ключових.

Фонд не має стати дзеркальною ініціативою United24.

Адже до нового фонду можуть перейти старі корупційні ризики. Зокрема, суто координаційні та фандрайзингові функції U24, де фактично кошти витрачають міністерства в ручному режимі, без чітких критеріїв пріоритетності з вибору проєктів або закупівель. На практиці “тощо” в переліках напрямів витрат дають можливість одноосібно вирішувати, кого і на яку суму підтримати. Крім того, комісії, які розподіляють кошти, як, наприклад, у МОЗ, на 65% складаються із працівників міністерства і не мають жодних процедур роботи та зобов'язань щодо прозорості.

До майбутнього фонду має надходити та аналізуватися вся інформація щодо реалізації проєктів. Це допоможе уникнути подвійного фінансування тих самих об'єктів.

Рекомендація щодо забезпечення публічності та єдиного підходу до підзвітності наразі не виконана. Адже процес розробки законопроєкту не інклюзивний, а кабінетний “з високими порогами”.

Ризиками цієї ініціативи є також те, що фонд може виявитися, по суті, одним із рахунків, а не механізмом залучення та ефективного використання коштів. У нинішній варіації фонд може бути тимчасовим виходом на етапі Fast Recovery, але не на увесь період відбудови.

Важливо, що бачення української влади щодо етапів відбудови схоже до бачення європейських експертів: відбудова критично важливих об'єктів уже під час війни, відновлення соціальної сфери, підприємств, житла після припинення вогню та модернізація як найбільш якісний етап, результатом якої має бути вступ до ЄС.

Україна має високі шанси відбудуватися кардинально новою і вийти врешті з руїн переможцем. Для цього повинен спрацювати механізм “гроші в обмін на реформи”, а в топ-кабінетах — принцип нульової толерантності до корупції. 

Мартина БОГУСЛАВЕЦЬ, виконавча директорка Інституту законодавчих ідей