Государственное финансирование политических партий: судьбоносная реформа или политическая косметика?

После победы Революции достоинства в 2014 г. Украина переживает чрезвычайно сложный переходный период. 

Постсоветская страна пытается одновременно проводить целый ряд фундаментальных реформ в условиях оккупации Россией Крыма и “гибридной”, но, тем не менее, кровавой войны на Востоке Украины. Преобразования начали осуществляться, с переменным успехом, в вооруженных силах, государственном управлении, местном самоуправлении, экономике, высшем образовании, правоохранительной системе, здравоохранении, внешней торговле, банковской системе, спецслужбах, а также в других сферах. 

Однако, по нашему мнению, не менее, а возможно, и более важной реформой может стать начавшийся перезапуск партийной системы — изменение, призванное помочь ликвидировать специфическую постсоветскую неопатримониальную систему государственного управления Украины. 

Для наблюдателей постсоветской “виртуальной политики”, описанной известным британским политологом Эндрю Уилсоном в фундаментальной книге под тем же названием, создание или захват политических партий пресловутыми олигархами является основой многих других проблем в общественной жизни Украины. Согласно подобной модели, политические организации (функционирующие преимущественно как лоббисты различных финансово-промышленных групп) участвуют в выборах в качестве “партий”, “объединений” или “блоков”. При этом они используют (в зависимости от ситуации) тот или иной идеологический  лозунг — от “либерализма” и “социализма” до “патриотизма” и “консерватизма”. Пройдя в национальный парламент, региональные и местные рады, множество украинских депутатов разных уровней занимаются в основном продвижением узких интересов “олигархов” в законодательном процессе. Депутаты-наемники активно продвигают негласных представителей своих спонсоров на ключевые позиции в различных ветвях власти и в государственных компаниях. 

В результате многие законы принимаются не в интересах общества, а на благо украинских магнатов. Назначения на должности в министерствах и госслужбе осуществляются не столько по критериям профессионализма и политических убеждений, как на основе личной преданности или простого кумовства. Как центральное правительство, так и областные или местные администрации Украины сформированы не как коалиции партий с разными мировоззрениями, а на основе временных договоренностей между различными финансово-олигархическими группами. Олигархи оплачивают тысячи партийных функционеров, послушных политиков, коррумпированных чиновников, псевдожурналистов, “политтехнологов”, фиктивных активистов и мнимых экспертов по всей стране, чтобы сохранить эту систему и воспроизвести ее при изменении условий внутри страны и за рубежом. 

Причудливым эффектом этого порока политической системы Украины являются постоянные взлеты и падения партий, которые зачастую, став популярными и влиятельными в одном, двух или трех избирательных циклах, полностью исчезают в следующем (КПУ была единственным исключением из этого правила в первые два десятилетия постсоветской истории Украины). Эту патологию еще раз подтвердили последние парламентские выборы в Украине, состоявшиеся в октябре 2014-го. Лишь одна из более или менее сформировавшихся партий с хоть какой-то региональной структурой — Всеукраинское объединение “Батьківщина” Юлии Тимошенко — прошла в Верховную Раду. Все остальные “партии” и “блоки”, преодолевшие 5-процентный барьер, были полностью или относительно новыми политическими проектами. 

Они были основаны или переформатированы только в последнее время и никогда ранее не имели своих фракций в парламенте. Некоторые, в том числе два победителя выборов — Блок Петра Порошенко и “Народный фронт” — незадолго до выборов просто не существовали. Создание, оживление или восстановление специально для этих выборов структур, прежде неизвестных или незначительных, сопровождалось внушительным, в основном непрозрачным финансированием со стороны пресловутых “старых олигархов” и пока неизвестных иных спонсоров. Несмотря на успешное антиолигархическое восстание в Украине всего за несколько месяцев до этого, первые украинские послереволюционные парламентские выборы в октябре 2014 г. и, казалось бы, обновленная партийная система, несмотря на громкие продемократические лозунги новых депутатов, своими структурными чертами удивительно ясно напоминали положение дел в домайданный период. 

На этом фоне сейчас вводится государственное финансирование политических партий, и тем самым осуществляется переход, который обсуждался в течение многих лет, но начал всерьез реализовываться только после Революции достоинства. Есть надежда, что эта реформа создаст более прозрачные, равные и демократические условия для украинских политиков и их организаций, а также уменьшит проникновение в партийную систему частных интересов. Правда, общество и элиты разделены в вопросе о государственном финансировании партий. В открыто регулируемом финансировании партий мало заинтересованы не только политические активисты, пока еще работающие в условиях непрозрачно финансируемых политических проектов. Большая часть патерналистски настроенного украинского общества также считает, что в украинской политике и так уже обращается слишком много денег. 

Так в ноябре 2015 г. во время проведения всеукраинского опроса респондентам был задан вопрос: кто, по их мнению, должен финансировать политические партии? Только 13% поддержали государственное финансирование партий, тогда как большинство высказалось за финансирование партий их лидерами (39,9%), членами (39,5%) и “сторонниками” (31,1%). 14,1% респондентов считают, что политические партии должны спонсировать “бизнесмены”. Отвечая на вопрос: будут ли они поддерживать государственное финансирование партий, 76,2% заявили “нет”, и только 14,9% ответили “да”. Как и в других постсоветских обществах, в Украине существует непонимание того факта, что финансовая независимость парламентских партий необходима для того, чтобы ликвидировать практику разграбления народного богатства административными, политическими и бизнес-элитами. Только тогда, когда партии становятся — по крайней мере, частично — финансово независимыми, появляются политические силы, выражающие и объединяющие общественные, а не частные интересы. 

В октябре 2015 г. Верховная Рада Украины приняла Закон “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по предотвращению и противодействию политической коррупции”, №731-19. Следует отметить, что в своем первоначальном варианте этот законопроект вводил государственное финансирование политических партий, получивших более 3% голосов на последних парламентских выборах 2014 г. Этот порог был бы в пользу некоторых малых, но относительно значимых партий, не попавших в парламент в октябре 2014-го, а получивших от 3 до 5% голосов. К ним относились такие организации, как КПУ и “Свобода”, а также и продемократическая “Гражданская позиция” Анатолия Гриценко в союзе с постмайданным “Демократическим альянсом” — партии, судя по всему, не связанные с олигархическими структурами. 

Однако этот законопроект был изменен либо в результате давления со стороны правительства, либо из-за пересмотра внутри парламента. Таким образом, окончательно принятый закон содержит странное переходное положение на ближайшие три года до следующих парламентских выборов. Ныне действующий закон предусматривает, что только партии, прошедшие в Верховную Раду в результате выборов в октябре 2014 г. — т.е. преодолевшие 5-процентный барьер в пропорциональной части голосования, смогут воспользоваться государственным финансированием, начиная с июля 2016 г. Лишь эти парламентские партии теперь будут получать финансирование из государственного бюджета Украины.

Согласно этому новому закону, к примеру, партия “Народный фронт” бывшего премьер-министра Арсения Яценюка, набравшая более 20% голосов в 2014 г., теперь будет получать 84 млн 970 тыс. 457 грн (около 3 млн евро) государственного финансирования. Следует заметить, что “Народный фронт” сегодня переживает глубокий упадок, и его рейтинг по опросам общественного мнения колеблется в пределах 1—2%, и что Яценюк был вынужден уйти с поста главы правительства весной. Рейтинг представленной в парламенте президентской партии Блок Петра Порошенко в некоторых опросах общественного мнения тоже опустился до однозначных чисел. Тем не менее, он также получит определенное законом финансирование в размере около 83 млн 738 тыс. 022 грн. Еще одним относительным новичком в 2014 г. была партия “Самопомич” — она набрала 11% в пропорциональном голосовании, и, таким образом, получила право на 42 млн 125 тыс. 141 грн. 

“Гражданская позиция” Анатолия Гриценко получила 3,1% и не преодолела 5-процентный барьер. Таким образом, она в конечном итоге — после внесения поправок в законопроект — осталась без какого-либо государственного финансирования на ближайшие годы. Это при том, что рейтинг доверия Гриценко (согласно опросу, проведенному группой “Рейтинг” по заказу Международного республиканского института в июне 2016 года) составлял 25%, в то время как рейтинг Порошенко  — 19% , рейтинг Яценюка — 6%. Согласно этому опросу “Гражданскую позицию” Гриценко поддерживали примерно 2% всех респондентов и 3% потенциальных избирателей; Блок Петра Порошенко — около 7% всех и 11% потенциальных избирателей; а “Народный фронт” Яценюка — получателя наибольшего объема государственного финансирования в соответствии с правилами переходного периода нового закона — около 1% как всех, так и потенциальных избирателей. Переходные положения нового закона, таким образом, имеют двойственный эффект. Они служат в настоящее время доминирующим в парламенте силам и не принимают во внимание последние изменения в предпочтениях избирателей. 

В новых постоянных нормах, которые вступят в силу после следующих парламентских выборов, запланированных на 2019 г., зафиксировано, что все партии, получившие более 2% голосов на этих выборах, будут иметь право на получение государственного финансирования в течение последующего срока полномочий парламента. Частичная компенсация расходов на избирательную кампанию в 2019 г. также будет обуславливаться необходимостью набрать, по меньшей мере, 2% голосов, отданных за партийный список. 

Большую часть государственного финансирования партий до следующих выборов, однако, получат партии старого типа и специально созданные политические проекты Порошенко и Яценюка. В то же время последние организации имеют неустойчивые структуры, не являются собственно партиями и растеряли большую часть своей популярности за последние два года. Таким образом, новый закон частично достигает эффекта, противоположного своей предполагаемой цели — содействовать возникновению настоящей демократической политической конкуренции без олигархической поддержки. 

Это резко контрастирует с положением таких неолигархических организаций, как “Гражданская позиция”, “Демократический альянс” или “Сила людей”. Эти более ориентированные на реформы продемократические партии обладают потенциалом, чтобы стать соперниками представителей старой политической элиты. Однако в ближайшем будущем они не получат никакого государственного финансирования. Вместо этого государственная помощь в настоящее время предоставляется таким лидерским политическим проектам, как Блок Петра Порошенко или “Народный фронт”, а также “Оппозиционный блок”, т.е. Партия регионов под новым брендом. Эти группировки в настоящее время доминируют в парламенте и по сути представляют предмайданную псевдопартийную систему, для преодоления которой принят был новый закон. Для этих политических проектов старого типа отсутствие средств на самом деле не было и не будет большой проблемой, поскольку они сохраняют поддержку олигархов. 

На следующих парламентских выборах, пока намеченных на 2019 г., или на досрочных выборах потенциальным новичкам системы государственного финансирования необходимо будет набрать более 2% поддержки для того, чтобы иметь право на получение компенсации за свои избирательные расходы. Максимальная сумма, которую партия может получить за такие расходы в настоящее время составляет примерно 145 млн грн, или почти 5,3 млн евро. Если они наберут более 2% голосов на следующих парламентских выборах, то также получат доступ к государственному финансированию партий. 

Тем не менее, прежде всего им нужно найти необходимую минимальную поддержку избирателей без какой-либо государственной финансовой помощи. Более того, они будут конкурировать с нынешними парламентскими партиями, которые уже получают определенное законом государственное финансирование. Только если им удастся преодолеть 2-процентный барьер в 2019 г., они будут иметь некий шанс при поддержке государства построить реальную партию и серьезно подготовиться к следующим очередным парламентским выборам, запланированным на 2024 г. 

Другое критическое замечание касается того факта, что новый закон, будучи важным шагом вперед, только регламентирует, на какие государственные финансовые ресурсы партии имеют право и на какую максимальную сумму. Он не предписывает каких-либо штрафных санкций за сокрытие дополнительных источников финансирования партий или за не в полной мере показанные расходы партий. Он также не решает вопроса о прозрачности источников и объемов финансирования избирательной кампании — а это ключевой вопрос в постсоветской политике. Украинские национальные избирательные кампании, несмотря на то, что проходят в относительно бедной стране, относятся к самым затратным в мире. Похоже, что большая часть их финансирования поступает из теневой экономики. 

Правда, вопрос о пожертвованиях для избирательных организаций уже рассматривался в рамках Закона “О политических партиях в Украине”, принятого в 2001 г. Тем не менее, он никогда не был реализован в украинской политической и правовой практике. Как и во многих других сферах общественной жизни постсоветского пространства, в Украине существует большой разрыв между официальным текстом и фактической реализацией законов, в том числе и в политических вопросах. До сих пор не было ни одного значительного случая, чтобы правоохранительный орган расследовал сомнительное финансирование кампании и кого-нибудь за это привлек к ответственности 

К тому же президент Петр Порошенко и другие ведущие политики с 2014 г. повторно обещали принять закон о выборах по пропорциональной системе с открытыми списками — но до сих пор его не инициировали. Такая избирательная реформа с отменой одномандатных округов и введением открытых партийных списков в ситуации постсоветской политики имела бы большое значение для обеспечения более устойчивых связей между избирателями и партиями. 

Более того, перезапуск порочной партийной системы Украины определяется не только новыми законами, связанными с вопросами финансирования партий и избирательной системы. Успех или неудача создания нормальной партийной системы в ближайшие годы будет также зависеть от более широкой перспективы трансформации украинского правового государства. Если текущие судебные реформы окажутся безуспешными, то должного контроля партийной системы Украины со стороны правоохранительных органов в ближайшее время не будет. Многое будет зависеть от того, как органы, отвечающие за реализацию нового закона о борьбе с коррупцией — например, Счетная палата и Национальное агентство по предотвращению коррупции — будут выполнять свои функции. 

Несмотря на эти, пока неутешительные, перспективы, не следует забывать, что Украина до сих пор является одной из двух наиболее развитых демократий среди республик-основателей бывшего СССР (вторая — Грузия). В то время как политическая конкуренция и выборы во многих других постсоветских государствах являются лишь симуляцией, основные политические партии Украины представляют собой сложные проекты, соединяющие в себе политические идеологии и частные интересы. Они не только являются фейковыми организациями, но и частично выполняют свои социальные функции. 

Все это означает, что гражданское общество и зарубежные друзья Украины в течение следующих нескольких лет должны приложить максимум усилий, чтобы исправить остающиеся изъяны в правовом регулировании и политическом устройстве украинской партийной системы, пока ситуация заметно не улучшится после 2019 г. (или до этого — в случае внеочередных выборов). Поскольку большая часть нынешней политической элиты будет стараться предотвратить реальный перезапуск партийной системы, патриотически настроенные активисты, журналисты, продемократические фонды и западные международные организации должны будут тесно координировать свои действия. Они должны совместно исследовать, раскрывать и предотвращать подрыв украинских партий и выборов представителями крупного капитала. Если им удастся скандализировать или останавливать наиболее вопиющие махинации, они смогут ограничить избирательные последствия продолжающегося манипулирования политического процесса в Украине олигархами, коррумпированными чиновниками, псевдожурналистами и политиками с сомнительной репутацией. 

Если им это удастся, то в течение примерно 10 лет Украина получит более или менее нормально функционирующую партийную систему с прозрачными всеобщими выборами. 

Андреас УМЛАНД, кандидат исторических и политических наук, преподаватель кафедры политологии Национального университета “Киево-Могилянская академия”

Мириам КОСМЕЛЬ, руководитель представительства немецкого Фонда Фридриха Наумана