Государственные закупки как инструмент формирования промышленной политики

Государственные закупки в мире — это в среднем 10—15% ВВП страны. Соответственно, правительства пытаются максимально эффективно направить деньги налогоплательщиков на стимулирование собственного экономического развития, занятости и максимально ограничить отток средств в экономику других стран. 

В результате использования инструмента государственных закупок для достижения целей собственного экономического развития в мире динамично прогрессирует политика протекционизма в этой сфере.

Так, со времени, когда начался глобальный финансово-экономический кризис (IV квартал 2008 г.), по оценкам Global Trade Alert, 11 стран мира ввели 22 новые меры, предусматривающие локализацию при осуществлении госзакупок.

В 47 странах мира с самыми крупными экономиками (США, ЕС, другие страны ОЭСР, Китай, Индия, Индонезия, Тайвань, Аргентина) под требования к локализации подпадает около 6% государственных закупок, что оценивается в сумму, превышающую 423 млрд долл. США. По меньшей мере 10 млрд долл. США импорта ежегодно ограничивается требованиями к локализации в государственных закупках этих стран.

Согласно данным всемирной базы данных таблиц “затраты—выпуск”, на сегодняшний день показатель “проникновения” импорта в сектор государственных закупок очень низок и в среднем составляет 5,5%. Иными словами — эти рынки фактически закрыты для свободной международной конкуренции.

К большому сожалению, в украинской практике государственные закупки осуществляются большей частью хаотично и волатильно. Из-за отсутствия приоритизированных и стратегических планов использования инструмента государственных закупок для стимулирования экономического развития и занятости, а также из-за использования преимущественно ценового критерия оценивания тендерных предложений (99%!) уровень проникновения импорта в сектор государственных закупок Украины достигает 38%. Нечего и говорить, что это существенным образом превышает аналогичные показатели других стран.

Эти факты принципиально отличают украинскую политику в сфере государственных закупок в общемировом измерении. Ведь в условиях хронического дефицита платежного баланса, сокращения производства и снижения уровня занятости инструмент государственных закупок должен быть направлен именно на стимулирование занятости и производства в рамках национальной экономики.

В этом контексте особое внимание привлекает нашумевшая парламентская инициатива “Купуй українське, плати українцям”. Она предусматривает установление на законодательном уровне многофакторной модели оценивания тендерных предложений в рамках государственных закупок. В частности, в законопроекте предлагается ценовой критерий (удельный вес которого все еще составляет 70%) дополнить такими критериями, как качество, продолжительность производственного и потребительского циклов, условия оплаты и т.п.

С точки зрения формирования промышленной политики национальной экономики принципиально важным аспектом этой законодательной инициативы является введение обязательного критерия локализации при оценивании тендерных предложений.

Так, согласно положению законопроекта, подтверждение уровня локализации до 20%, в частности наличие в тендерном предложении местных ресурсов, в том числе средств производства, рабочей силы и материалов для изготовления товаров, позволит производителям получить преференцию до 25% в ценовой конкуренции с импортированной продукцией.

В практическом аспекте подтверждение критерия локализации не является новеллой, ведь для отечественных производителей это было и является обязательной предпосылкой для целей экспорта. Особенно это касается использования таможенно-тарифных преференций в рамках соглашений о свободной торговле, в частности с ЕС. Соглашениями о свободной торговле предусматривается предоставление таможенных преимуществ только для товаров происхождением (т.е. добытых, произведенных или в достаточной мере обработанных) из страны — стороны соглашения.

Например, на экспорт товаров в ЕС действует ввозная пошлина на определенный товар условно в 50%. Но в рамках ЗСТ с Украиной пошлина на этот товар составляет 0%. Для того чтобы воспользоваться этим преимуществом, экспортер должен доказать, что страной происхождения его товара является Украина, через получение сертификата EUR-1. Процедура определения страны происхождения регламентирована и предусматривает определенный алгоритм получения такого сертификата.

Аналогичная процедура подтверждения локализации предусматривается и для нового формата государственных закупок, который будет продолжать функционировать на имеющейся электронной платформе государственных закупок. Конечно, для удобства будут предложены и дополнительные сервисы. В частности, мы инициировали предложение интегрировать систему ProZorro с Единым государственным порталом административных услуг, что обеспечит возможность подачи тендерных предложений онлайн через “Личный кабинет”, в рамках которого вся необходимая информация об участнике и его тендерном предложении будет подтягиваться автоматически.

Но первая в истории независимой Украины попытка сформировать политику государственных закупок через призму промышленного развития вызвала чрезвычайно острую дискуссию. В действительности спор уже вышел далеко за рамки обсуждения положений законопроекта и трансформируется в дискуссию взглядов о дальнейшей судьбе государства, экономики и общества.

Вместе с тем самыми острыми вопросами дискуссии остаются борьба с коррупцией, международные обязательства и роль государства, а точнее — “рука рынка”.

По определению всемирно известного экономиста Э.Райнерта, такая дискуссия является характерным признаком бедного и внешне зависимого государства, которое и в дальнейшем, вероятнее всего, будет беднеть.

Вместе с тем даже наличие такой дискуссии — уже позитив, поскольку она действительно пробуждает от иллюзий и сна, а также идентифицирует истинные мотивы государственных деятелей, которые завели страну в тупик.

Выход из этой ситуации, конечно, есть. Он, согласно рекомендации Э.Райнерта, заключается в необходимости гиперпроактивных действий со стороны государства, в основе которых — национальный экономический прагматизм. Принципиально важно, что к таким действиям должны побуждать не советы иностранных субъектов, а примеры их успешной экономической политики во времена перехода к новому уровню развития.

Что касается политики успешных стран в сфере публичных закупок, заметим, что она основывается на детальном анализе производственных возможностей и потребительских нужд. В обязательном порядке формируются средне- и долгосрочные планы государственных закупок, которые коррелируют с необходимостью обновления основных фондов коммунальных хозяйств, развития инфраструктуры и транспорта, энергомодернизации и инновационного развития, а также стимулирования развития депрессивных регионов или секторов экономики.

Прагматизм использования инструмента государственных закупок в промышленной политике состоит также в максимальном привлечении местных человеческих и материально-технических ресурсов для реализации государственного заказа. Так, предоставляя преимущество местным производителям, государство сохраняет баланс в циркуляции денег:

— во-первых, деньги остаются в пределах страны. Часть средств (в среднем 20%) возвращается в бюджет в результате уплаты предприятием НДС по контракту. Плюс 20% возвращается в бюджет при выплате заработной платы сотрудникам предприятия;

— во-вторых, через формирование спроса со стороны государства происходит стимулирование производства и занятости населения. Например, классическим потребителем продукции машиностроения (вагоны, трамваи, троллейбусы и т.п.) является государство. Соответственно, наличие таких предприятий должно обязывать государство размещать заказ на собственных предприятиях. Иначе встанет вопрос в целесообразности существования таких предприятий.

Естественно, что формирование спроса на конечную продукцию “подтягивает” сопредельные отрасли производства, транспорт и пр., а через покупательную способность населения формируется спрос на другую продукцию, стимулируя производство в соответствующих секторах экономики.

В результате объединения указанных факторов формируется мультипликативный эффект, в целом оказывающий положительное влияние на развитие экономики. Детальнее об этом дальше.

При импорте средства уходят из страны навсегда. В украинском кейсе это несколько больше, чем просто отток финансовых ресурсов за границу. Поскольку мы не эмитент валют международных расчетов (доллар, евро и др.) и у нас отрицательное торговое сальдо, для оплаты контрактов по импорту мы должны идти на валютные заимствования, а это также дополнительные затраты — в среднем 5% годовых. Соответственно, государство проиграет дважды. И это только на первом этапе. На втором и третьем — могут появляться дополнительные трудности и перерасходы.

Например, польский производитель трамваев, которому наше государство направило несколько миллиардов гривен, в свое время продал эти трамваи РФ на условиях локализации. В практическом аспекте это означает наличие отдельных составляющих в конечной продукции этой страны. Но в связи с введением санкций против РФ этот контракт разорвали, и со временем трамваи продали в Украину. В этом контексте возникает вопрос: как быть в случае возникновения потребности, например, заменить стекло, произведенное на Уральском стеклозаводе?

Отечественная практика насчитывает много аналогичных случаев, но эти факты не принимают во внимание при формировании промышленной политики.

Многие противники поддержки отечественного производителя обосновываются свою позицию низким качеством и высокой ценой. Аргумент справедливый, поэтому роль государства должна заключаться не только в формировании спроса и обеспечении занятости, но и в установлении критериев эффективности, которые могут быть достигнуты только через совершенствование производственных процессов и повышение качества продукции непосредственно в процессе производства.

Ярким примером является опыт Кореи, когда через государственный заказ формировался спрос на продукцию отечественного производства. На первом этапе было именно так — продукция была низкого качества и значительно дороже иностранных аналогов. Но через формирование спроса со стороны государства, в сочетании с другими инструментами государственного партнерства, а именно — индустриальные парки, экспортно-кредитное агентство и т.п., мир увидел первую продукцию корейского происхождения, которая уверенно заходила в соответствующие ниши международных рынков. Многие из нас были свидетелями экспансии на нашем рынке импортных магнитофонов “Интернационал” корейского происхождения. Это было около 20 лет назад. Сейчас корейские бренды, например LG, занимают передовые позиции на мировых рынках высокотехнологичной продукции.

Общенационального успеха Корея достигла благодаря определяющей роли государства в статусе партнера, заказчика, адвоката и лоббиста отечественного производителя.

Аналогичная ситуация была и в Турции где, благодаря эффективной государственной политике ВВП за последние 15 лет вырос с 200 до 860 млрд долл. США. Показательно то, что политика национального экономического прагматизма и национализма позволила Турецкой Республике в 2013 году вернуть МВФ последние заимствования, и на сегодняшний день она уже самостоятельно выступает уверенным международным инвестором и донором технической помощи.

У мирового опыта множество других примеров успешного государственно-частного партнерства, которые, безусловно, должны быть адаптированы и имплементированы в Украине. Понятно, что изменение правил проведения государственных закупок — лишь элемент развития промышленной политики Украины. Но он является определяющим для эволюционного перехода к новому звену формирования национального экономического прагматизма.

В рамках системы Global Trade Analysis Project установлено, что внедрение в Украине критерия локализации на уровне 20% при осуществлении государственных закупок обеспечит сокращение импорта на 4,4 процентного пункта (п.п.). Соответствующий рост спроса со стороны государства на продукцию отечественного производства обеспечит повышение объемов производства промышленной продукции в Украине на 3,0 п.п., в частности химической продукции — на 1,2 п.п., машин и оборудования — на 1,8, электрического оборудования — на 2,7, различной готовой продукции — на 5,1 п.п.

Мультипликативный эффект промышленного развития в результате взаимодействия между секторами товаров и услуг отечественной экономики позволит ускорить темпы роста ВВП Украины на 1,1 п.п. и сократить уровень безработицы на 0,4 п.п.

Очевидно, что стимулирование промышленного развития через инструмент государственных закупок должен также сопровождаться и другими мерами со стороны государства, среди которых на сегодняшний день самыми актуальными являются пересмотр тарифных расписаний Украины в рамках ВТО, упрощение процедур торговли, обеспечение налоговых преференций для индустриальных парков, упрощение условий присоединения к инженерным сетям, безотлагательный запуск экспортно-кредитного агентства, создание сети торговых представительств Украины за границей и т.п.

В этом контексте важно подчеркнуть необходимость согласовывать государственные меры экономического развития с иностранными партнерами. Безусловно, это должно происходить прозрачным и аргументированным образом. Иначе такие меры могут классифицировать как дискриминационные или субсидиционные. Но это — вопрос экономической дипломатии.

Что же до инициативы внедрения ценовых преференций в государственных закупках, следует подчеркнуть, что это является мерой создания благоприятных предпосылок, не предусматривающих предоставления адресной государственной помощи, т.е. в пределах категории так называемого “зеленого ящика”. При этом такая мера вводится в условиях обострения дефицита платежного баланса и при чрезвычайных обстоятельствах в международных отношениях, а именно — временной аннексии Крыма и АТО на востоке Украины, что предопределяет дисбаланс в структуре и динамике экономического развития.

Но официальные источники почему-то не уделяют надлежащего внимания этим обстоятельствам, пытаясь соблюсти общие правила международной торговли вопреки очевидным убыткам и угрозам национальной безопасности страны. Как известно, главной целью членства в международных экономических организациях и торговых соглашений является создание благоприятных предпосылок для экономического развития. Соответственно, в случае возникновения угроз или дисбаланса экономического развития отдельного члена международной организации или соглашения предусмотрена возможность введения государствами мер по стабилизации ситуации.

Так, согласно положениям системы Соглашений ВТО такие меры подпадают под исключения из общих правил, а именно: статья ІІІ.8.(а) “Национальный режим по внутреннему налогообложению и регулированию” ГАТТ; статья ХХІ.(b),(iii) “Исключения по соображениям безопасности” ГАТТ; статья ХІІІ “Недискриминационное применение количественных ограничений” ГАТТ; статья V “Развивающиеся страны” Соглашения ВТО о государственных закупках; Договоренность о положении Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года относительно платежного баланса. Указанные меры также подпадают под действие статьи 36 “Общие исключения” экономической части Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС.

Игорь ГУЖВА, кандидат экономических наук, эксперт CMD-Ukraine (Center for market development economy)