Глава АМКУ Юрий Терентьев: Задача Антимонопольного Комитета не борьба с олигархами, а защита конкуренции

По сути своей это ведомство является экономической прокуратурой, но пока больше напоминает женсовет при командире дивизии.

Юрий Терентьев возглавляет Антимонопольный Комитет Украины (АМКУ) пять месяцев. Не имея чиновничьего опыта, юрист, ранее работавший на ключевых должностях в крупнейших компаниях, на наш взгляд, все еще не понял, как добиться результативности в работе подконтрольного ему ведомства. В ответах Тереньтева слишком часто звучат “возможно” и “наверно”. Он непозволительно мало внимания уделяет усилению инициативности самого Комитета, сохраняя практику расследований только по заявлениям со стороны. АМКУ по-прежнему занят делами незначимыми, не играющими принципиальной роли для рынков,. Ресурсы его тратятся на бесперспективные разбирательства, в то время как владельцы компаний-монополистов продолжают править бал в экономике страны. Виденье Юрием Александровичем будущей стратегии работы АМКУ упирается в мифический неограниченный бюджет, который, возможно, был у него в “Арселор Миттал”, но которого точно не будет в Комитете. Как и результативности. По крайней мере, до тех пор, пока АМКУ не определится со своими обязанностями и не сопоставит их с реальными возможностями, пока не наберется смелости инициировать действительно важные для экономики расследования и брать на себя инициативу в контроле над рынками. “Зеркало недели” попыталось понять, состоится это при нынешнем руководителе ведомства или так и останется далекой перспективой.

— Один из запросов общества — деолигархизация. Если отшелушить политику, то, по сути, это синоним демонополизации. У АМКУ в этом вопросе решающая роль. Есть чем похвастаться?

— Здесь есть два компонента: политический и юридический. Задача Антимонопольного комитета — не борьба с олигархами, а защита конкуренции. Просто, как правило, эти вещи — олигархи и монополии — связаны между собой очень тесно. Зачастую олигархические кланы являются собственниками монополий. 

— Только слепой не замечает монополий в металлургии, энергетике, авиаперевозках. Но большая часть решений Комитета касается каких-то мелких и незначительных фактов.

— Действительно, Комитет ежегодно принимает несколько тысяч решений, а уровень монополизации растет. О чем это говорит? О том, что мы занимаемся не теми вопросами, которыми должны. Может быть мы действительно занимаемся какими-то нужными и важными делами, но переключиться надо на те вещи, которые будут давать больший эффект для развития конкуренции.

— Например?

— Сложно ответить. Если спросить сейчас любого, он сразу скажет, кто у нас в стране олигарх, кто у нас монополист. Но возникает вопрос — решать эти проблемы точечно или заниматься защитой и развитием конкуренции системно?

Если посмотреть на то, как работал Комитет, как оценивалась эффективность территориальных отделений и центрального аппарата, то во многом оценка была исключительно количественной: сколько дел рассмотрели, сколько штрафов наложили, сколько взыскали. Перед сотрудниками Комитета или перед его органами исторически не ставилась цель защищать конкуренцию. Сейчас наша задача это изменить. Мы, новый состав Комитета, сами пришли из бизнеса и знаем с какими проблемами он сталкивается. Мы готовы заниматься какими-то вещами, которыми Комитет не занимался раньше. Но, кроме этого, мы должны наладить системную работу, максимально отойти от субъективизма, чтобы в Комитете появился постоянный процесс мониторинга рынков, выявления проблем на более ранних этапах, соответственно с наиболее ранним на них реагированием. Есть историческая реактивная роль Комитета — мы сидим и ждем заявления, без заявления мы мало мотивированны самостоятельно вовлекаться в исправление ситуации на каком-то рынке. Безусловно, эта реактивная составляющая останется, но должна усилиться составляющая нашего экспертного понимания ситуации в соответствующих отраслях и активного желания ее исправить. 

— Как же так получается, что общество ждет решений по ДТЭК, Нефтегаздобыче, Укрнафте, МАУ, а 90% ваших дел о том, что указанный срок годности масла 90 дней, а реальный — 85?

— Да, если мы посмотрим на количество дел и на их типы, мы увидим, что есть определенные перекосы. Очень много дел, связанных с защитой интересов конкретных потребителей и конкретных маленьких предприятий, что в принципе является задачей отраслевых регуляторов, НКРЭКУ или Комитета по защите прав потребителей. В то же время есть достаточно большое количество дел в сфере недобросовестной конкуренции, по так называемой статье 15-1, которая запрещает распространение информации, которая вводит потребителя в заблуждение. 

Да, когда общаешься с территориальными отделениями, они говорят, что значимые, весомые, интересные дела появляются раз в год, не чаще. Наша задача сейчас изменить подходы в Комитете, чтобы сотрудники были мотивированны выявлять крупные проблемы и работать с ними, а не гоняться за количеством раскрытых дел. 

— Как же это сделать?

— Мы сейчас разрабатываем стратегию Комитета и новую систему оценивания территориальных отделений. Мы планируем сделать так, чтобы система базировалась не на арифметическом количестве раскрытых дел и наложенных штрафов, а на весомости тех дел, которые рассматривают соответствующие территориальные отделения, на том, насколько эти дела действительно помогли развитию конкуренции в соответствующем регионе. 

— Это уже готовые законодательные инициативы?

— Эти изменения находятся в компетенции Комитета, их разработка, принятие и имплементация не требуют участия парламента

Утопический сезон

— Летом вы начали комплексное исследование рынка энергетики и сами для себя определили срок в 3 месяца. Есть результаты? 

— Промежуточные. Сразу скажу, замахнулись мы сильно. Основной наш фокус был на электрогенерацию. Мы планируем подвести итоги первого этапа нашего исследования и представить их во второй половине ноября. Информация у нас уже есть, ее много, мы ее анализируем в контексте релевантных для нас дел. Задача исследования — увидеть как можно больше проблем, чтобы потом системно их отрабатывать. Мы получили и проанализировали информацию более чем от 200 субъектов хозяйствования, НКРЭКУ, Минэнергоугля, экспертов рынка. 

Что мы узнали? Что возможности импорта электроэнергии ограничены технически. Что уровень концентрации рынков электроэнергии и энергетического угля высок, как и уровень государственного административного влияния. Что установление государством отдельных показателей системы происходит непрозрачно. Мы уже рекомендовали НКРЭКУ опубликовать порядки формирования прогнозированной оптовой рыночной цены на электроэнергию и граничной цены системы. Скоро Комитет предоставит свои выводы о факторах, сдерживающих развитие конкуренции на рынке энергетического угля и электроэнергии. В том числе, касательно создания конкурентных условий торговли углем, продажи произведенной электроэнергии на оптовый рынок и конечным потребителям, а также доступа к услугам сетей.

— Расследование против ДТЭК начато на основе данных исследования? Вы тогда говорили, что о промежуточных результатах сможете сообщить не ранее, чем через два месяца. Срок почти истек. Поделитесь?

— Расследование было начато на основании заявления НКРЭКУ о том, что ДТЭК злоупотребляет монопольным положением. Безусловно, обосновывая нашу позицию при открытии дела, мы исходили из информации, собранной в рамках начатого исследования. Сейчас у нас идет коммуникация с жалобщиком (НКРЭ) и с самим ДТЭК, который обвиняют в стремлении повысить цену посредством угрозы создания дефицита. Грубо говоря, шантаж. Обвинения в адрес ДТЭК весной и перебои в электроснабжении зимой 2014/15 годов легли в основу обвинений. В частности, завышенная себестоимость — ДТЭК требует повышения цен, но НКРЭ утверждает, что у ДТЭК непрозрачно сформирована себестоимость и убытки, которые якобы несет ДТЭК, возникли из-за ее деформации. Но открытие дела еще не говорит о том, что принято решение. 

— Поделитесь своими соображениями о доле рынка ДТЭК. Есть ведь разные взгляды на проблему, в частности, что расследование АМКУ против ДТЭК — это политика.

— В общем, монопольным положением принято считать рыночную долю свыше 35%. Однако, в отдельных случаях доминирующим положением на рынке считается доля менее 35%. Если упрощать, то если у тебя доля 35% и выше, то ты должен доказывать, что не являешься монополистом. А если у тебя доля меньше 35%, то это мы должны доказывать, что ты монополист.

В случае с ДТЭК, есть разные виденья структуры этого рынка. Можно говорить о том, что электрическая генерация — это рынок вообще. Можно говорить о том, что разные виды генерации являются разными рынками, а можно говорить, что есть два рынка — базовой мощности и балансирующих мощностей, пиковых нагрузок. Так вот рынок пиковых нагрузок практически полностью равен рынку тепловой генерации. В этой ситуации нужно разобраться. Если даже не выделять какие-то отдельные рынки, например, рынок теплогенерации, рынок атомной генерации, рынок базовой мощности, рынок пиковых нагрузок, а просто посмотреть на энергосистему Украины, мы увидим, что доля предприятий группы ДТЭК составляет порядка 25%. Но рынок работает только как совокупность — если из него убрать эти 25%, останется ноль. Соответственно, эти предприятия имеют критическое значение на рынке и определенную, связанную с этим, рыночную власть. Но то, что мы сейчас открыли это дело, не значит, что мы считаем кого-то плохим, а кого-то хорошим. Мы смотрим на рынок с позиций развития конкуренции, а значит — и выгоды конечных потребителей. 

— Какие прогнозы у вас по этому делу? Когда завершится расследование? 

— Это зависит от полноты и скорости предоставления нам информации субъектами. Тема сложная, все очень непросто. Я думаю, что к концу года наша позиция по этому делу будет ясна. Само оно, естественно, закончится несколько позже.

— НКРЭКУ и Минтопэнерго полностью относятся к сфере влияния президента. А вы уже ощутили на себе его мудрую и направляющую длань?

— Комитет — независимый орган, подотчётный Верховной Раде и подконтрольный президенту. С практической точки зрения, нашу работу с президентом и АП можно разделить на несколько блоков: общее реформирование Комитета и антимонопольной политики в рамках работы Нацсовета реформ; поручения, которые Комитет получает от президента в связи с решениями СНБО (как, например, июльское решение по авиаперевозкам); запросы и обращения в связи с конкретными вопросами, поступающие от Администрации президента. По сути, нам могут указать на ту или иную проблему, но мы, как think tank, выносим свое заключение и рекомендации. В этой независимой экспертизе — и ценность Комитета.

— Какова позиция АМКУ относительно ПриватБанка, ведь чуть ли не каждый третий депозит сейчас лежит именно в этом финучреждении, которое не может похвастать стойкими показателями, но продолжает привлекать средства граждан под баснословные проценты?

— Комитет оценивает рынок банковских услуг как конкурентный. Даже самые крупные игроки не имеют на нем монопольного положения. В Комитете выработалась практика, что могут существовать отдельные рынки в рамках отношений банков с их клиентами, на которых у банков может быть монопольное положение. Клиент может получить, к примеру, справку о начисленных процентах для декларации только в банке, где у него депозит. Кто-то дает такие справки бесплатно, кто-то берет 30 гривен. Кто-то 200. По ПриватБанку у нас были единичные жалобы по лишним комиссиям, но ничего системного. Вопрос добросовестности действий субъекта при привлечении депозитов скорее к регулятору, чем к АМКУ. 

— По поручению премьер-министра Яценюка вы начали расследование против Газпрома. Там есть результаты?

— Мы движемся вперед, работаем по двум составляющим. Одна из них — отношения Украины и Газпрома по договору купли—продажи газа, вторая — отношения Украины и Газпрома по транзиту газа. В части транзита, где Газпром фактически является монопольным покупателем, мы, на мой взгляд, есть все шансы закончить дело до конца года. В части договора купли—продажи ситуация сложнее, потому что параллельно идет арбитраж между Нафтогазом и Газпромом, ряд промежуточных решений которого, имеет для нас значение. Мы напрямую не связаны со Стокгольмским арбитражем, но в деле по договору купли—продажи решение может быть немного позже, где-то в коне первого квартала следующего года. 

— Дело перспективное? Стоит вложенных в него ресурсов?

— Даже если в этом деле, например, будет решено, что нарушения со стороны субъекта есть, и он должен нести ответственность по законам Украины, я думаю, что могут быть проблемы с практическим исполнением такого решения. 

— Вы уже говорили о недостатке ресурсов, так может быть стоит сконцентрироваться на более перспективных делах и украинских монополистах? 

— Наша задача — отрабатывать государственно важные. У нас есть порядка 15 крупных дел, которые мы считаем приоритетными, дело Газпрома среди них.

— А остальные?

— ДТЭК, рынок телекомуникаций, фармацевтика, оптовая дистрибуция сигарет, авиаперевозки.

Нефть дешевеет,
а бензин?

— Относительно недавно вы оштрафовали одну компанию за несоответствие изображения трав на этикетке моющего средства его составу. Как раз в это время под Васильковом догорала база “БРСМ-Нафты”, состав бензина которой также не соответствует стандарту А-95. Впрочем, как и у подавляющего большинства других украинских заправок. Почему один случай заинтересовал Антимонопольный Комитет, а другой — нет?

— Все просто, в случае, когда вопрос шел о несоответствии этикетки, к нам поступило соответствующее заявление, послужившее основанием для того, чтобы органы антимонопольного комитета открыли дело и рассмотрели его. Понятно, что если нам поступает заявление, содержащее достаточно информации для открытия дела, мы, конечно же, его откроем. Другое дело, что мы не всегда успеваем самостоятельно выявлять другие проблемы, ведь для этого нужно в корне изменить систему работы. Я как глава антимонопольного комитета вижу свою роль в том, чтобы действительно изменить философию работы в части более активного, самостоятельного выявления важных проблем, которыми мы должны заниматься.

— А что с ценами на топливо? Вы рассылали сетевым АЗС рекомендации их снизить. Они вам ответили, что их цены обоснованы. Потом вы организовали круглый стол и обсуждали вопрос. Остается надеяться, что этими чрезвычайно лояльными методами вы не ограничитесь.

— Мы получили информацию от сетей, сейчас мы ее анализируем. Пока можно говорить только о гипотезах. Мы считаем, что конкуренция по цене между сетями либо очень низкая, либо ее нет вообще. Что происходит на практике: заправки устанавливают цены, условно литр бензина стоит 100 единиц. Они действительно внимательно следят за ценами конкурентов и это нормально. Но когда одна из заправок решает снизить цену со 100 до 95, цену снижают все остальные. Потом, когда кто-то решает снизить стоимость с 95 до 85, все тоже снижают стоимость. Это поведение, в конечном счете, демотивирует игроков рынка, они видят, что какую бы цену они не поставили, все поставят точно такую же. Так зачем снижать цену, если ты по цене все равно не будешь отличаться от своего конкурента? Это не сговор в прямом смысле, когда один участник взял и позвонил другому, но это молчаливое согласие. Фактически они согласились не конкурировать между собой по цене. И мы хотели бы увидеть экономическое обоснование этой ситуации, действительно ли это молчаливый сговор.

— И какими будут ваши дальнейшие действия?

— Проблема в том, что похожие проблемы существуют на большинстве розничных рынков топлива в мире, поскольку сегодня стоимость бензина у всех на виду, на стеле у каждой заправки. Наша задача здесь достаточно сложная. Проанализировав информацию, возможно, мы откроем дела о нарушении законодательства о нарушении экономической конкуренции.

— По мнению экспертов, ценовая политика на рынке бензина во многом искажена огромным количеством теневого топлива. А ведь это тоже вопрос конкуренции.

— Безусловно. Я с этим согласен. Мы недавно общались с одним представителем крупной сети, который говорил, что рынок разделился на два больших сегмента — с качественным топливом и дешевым. По цене эти два сегмента отличаются друг от друга на 2,5—
3 гривни. Опять-таки, по утверждениям заправок, потребители также разделились на две группы: тех, кто ориентирован на цену и тех, кто ориентирован на качество. И по информации тех заправок, которые ориентированы на качество, в деятельности заправок “low-cost” есть нарушения, которые и предопределяют столь низкую цену их продукции. Я им сказал, что в случае если вы о таких фактах знаете, пожалуйста, дайте нам эту информацию, обращайтесь с соответствующим заявлением и мы будем рассматривать ее с разных точек зрения. В том числе и с точки зрения недобросовестной конкуренции, одним из видов которой является получение преимуществ путем противоправной деятельности.

— То есть, с одной стороны, вы говорите о смене подходов, а с другой — все-таки ждете заявлений от кого-то, чтобы начать разбирательство?

— Понимаете, если есть пострадавший, который обращается к нам с заявлением и сам дает информацию, это очень ускоряет процесс. Заниматься всем по собственной инициативе — а это значит также собирать данные от игроков рынка — гораздо более трудоемко и сложно. Мы уже начали такие комплексные долгосрочные исследования, но многие дела требуют более оперативных решений. 

— Может быть, АМКУ стоит пересмотреть баланс своих обязанностей и полномочий?

— Есть многолетняя практика работы АМКУ и то, что у Комитета есть определенная загрузка делами разного типа, связано с определенными историческими предпосылками — люди обращались в Комитет не находя защиты в других органах. Если сейчас сказать, что мы этими делами прекращаем заниматься и поставить точку, то кто-то должен взять на себя наши нынешние обязанности. У нас уже были консультации с НКРЭКУ. Также мы детально анализируем работу территориальных отделений, чтобы сформировать позицию по перераспределению полномочий между нами и Агентством по защите прав потребителей. Вы правы, мы должны заниматься серьезными делами. Вот у нас было несколько круглых столов и представители бизнеса у нас спрашивают, а почему вы вот тем не занимаетесь, или вот этим? Мы им всегда отвечаем: пожалуйста, обращайтесь к нам с заявлением. Никто лучше участников рынка не видит перекосы на рынке. Если придет Антимонопольный комитет и начнет требовать предоставить информацию, это будет лишняя нагрузка на компании, которые в итоге будут недовольны, что мы решили заняться их рынком. 

Малая роль в большой приватизации

— Есть еще одна горячая тема, которая касается АМКУ— приватизация. По идее, вы должны сделать все, чтобы не допустить концентраций в процессе. Вы занимаетесь этим вопросом?

— Наша роль в этом процессе скорее партнерская. Мы можем помогать Фонду госимущества, как-то планировать все эти процессы. На сегодняшний день мы с ними консультируемся. Есть специальный госуполномоченный, ответственный за приватизацию, он участвует в рабочих группах Фонда госимущества. Но о нашем непосредственном участии можно будет говорить, когда начнутся конкретные сделки. 

— А возможен ли контроль концентрации в условиях непрозрачной экономики? 

— Это больная тема. Да, субъекты обязаны показать конечного бенефициара. Но через нас проходит в год свыше тысячи концентраций, и мы видим, что иногда компании показывают некого сомнительного бенефициара, или не показывают вовсе. У нас, например, были прецеденты, когда компания — потенциальный покупатель какого-то актива с условным уставным фондом в 11 долларов, делила эти 11 долларов между 11-ю акционерами по одному доллару. Получается, что каждый из них владеет долей менее 10%, существенного контроля нет ни у одного из них, и вроде как эта компания ничья. Есть регуляторы, есть ограничения, а есть субъекты, которые всегда динамичней в своем творчестве.

Мы исходим из того, что если актив не проблемный, мы разрешаем сделку исходя из той информации, которую нам предоставили. Если же мы в дальнейшем видим, что нам была дана ложная информация, мы можем открыть дело. Даже, возможно, отменить сделку.

— Смотрите, мы уже говорили о том, что вам не хватает человеко-часов. Один только Минагропрод передает ФГИУ порядка 100 агропредприятий, большинство из которых с крупными земельными банками. Как вы будете контролировать их концентрацию в одних руках через подставных бенефициаров?

— Это, конечно, сложная задача. Здесь нет четких правил. Мы можем анализировать финансовую составляющую сделок: грубо говоря, откуда у компании-покупателя средства для совершения сделки. Можем анализировать связи сотрудников компаний, договорные отношения. Наши ресурсы ограничены, но они есть. И мы можем привлекать правоохранительные органы, СБУ, для получения дополнительной информации о настоящих бенефициарах. Но, на мой взгляд, более правильный путь — ФГИУ, определяя конкурсные условия должен ужесточать требования по раскрытию конечных бенефициаров и ограничивать право на участие в приватизации компаний с оффшорными юрисдикциями.

— Это уже компетенция ФГИУ. А что вам сейчас мешает полноценно выполнять свои функции? 

— Мы на самом деле можем заниматься много чем. Если представить, например, что у нас есть неограниченный бюджет, мы можем нанимать аудиторские фирмы для экономического анализа, заказывать у маркетинговых компаний информацию о рынках — это был бы совершенно другой уровень работы Комитета. На мой взгляд, Комитет должен стать экспертным центром, который действительно компетентен в понимании всех рыночных процессов.

Юлия САМАЕВА