Гарантії безпеки для України: що ще, крім ЗСУ?

Що спільного між ст. 5 Вашингтонського договору НАТО й оприлюдненими ОПУ Рекомендаціями щодо гарантій безпеки для України?

 Ні, не варто ось так зразу рубати з плеча: мовляв, “нічого!”. Спільне є. Це посилання на ст. 51 Статуту ООН, що підтверджує невід'ємне право держави — члена організації на індивідуальну або колективну самооборону в разі збройного нападу на неї. Ось тільки у випадку з Україною йдеться виключно про самостійну, індивідуальну самооборону.

Втім, більшість експертів це розуміли  з самого початку: основні партнери України, навіть найближчі й найвідданіші, поки що не готові надати нашій країні гарантії безпеки, сумірні з горезвісною натовською “п'ятою статтею” (ZN.UA докладно писало про це тут). Інакше Україна вже була б членом НАТО і перебувала б під його “парасолькою безпеки”.

Після дуже гучних і таких само необґрунтованих заяв членів української переговірної команди на чолі з Д. Арахамією у березні-квітні цього року про те, що Україна хоче “зробити власне НАТО”, що міжнародний договір про гарантії безпеки для нашої країни “включатиме в себе статтю, аналогічну ст. 5 Статуту НАТО”, і навіть крутішу — “з жорсткішим механізмом активації”, а від його підписантів-гарантів у разі нової агресії Київ чекає негайної допомоги — “збройними силами, зброєю, закритим небом”, через пів року на Банковій, очевидно не без допомоги західних партнерів і консультантів, усе-таки усвідомили, що воювати Україна й далі буде сама. А головне завдання партнерів — озброїти і навчити її військових.

“З огляду на унікальне геополітичне положення України, найефективнішою гарантією безпеки є її здатність захистити себе”, — сказано в презентованому  співголовами робочої групи з питань міжнародних гарантій безпеки для України колишнім генсеком НАТО Андерсом Фогом Расмуссеном і главою ОПУ Андрієм Єрмаком документі — Рекомендаціях до майбутнього “Київського безпекового договору” (Kyiv Security Compact). Ці Рекомендації, за словами президента В. Зеленського, мають лягти в основу “майбутньої системи безпекових договорів, які дадуть українцям спокій і зможуть гарантувати недопущення будь-якої війни проти України”.

І, хоча в тексті неодноразово йдеться  саме про самооборону України, тим, хто чомусь продовжував сподіватися на надання нашій країні “жорстких” гарантій безпеки, не слід впадати у відчай: у Рекомендаціях усе-таки є чимало позитиву, принаймні  порівняно з позицією української переговірної групи часів березневої зустрічі з росіянами у Стамбулі.

Про позитив

Він, на наш погляд, полягає в такому.

 По-перше, вражаючі успіхи ЗСУ, мужність та  стійкість українців помітно змінили настрої на Банковій, і там розпрощалися (сподіватимемося, назавжди) з “концепцією посиленого нейтралітету” України, на який були готові піти в обмін на гарантії безпеки. У Рекомендаціях чітко сформульовано, що майбутні гарантії “не повинні бути елементом обміну на певний статус, наприклад нейтралітет, або накладати на Україну інші зобов'язання чи обмеження”.

 По-друге, в документі також чітко декларується курс України на членство в НАТО і ЄС. Це на брифінгу окремо підкреслили і Єрмак із Расмуссеном.

 По-третє, в Рекомендаціях сказано, що гарантії “не повинні змушувати Україну обмежувати чисельність чи потужність  своїх збройних сил”. Крім того, оскільки в документі неодноразово підкреслюється необхідність  спільних навчань ЗСУ з партнерами на території України, а також навчання і тренінгу українських військових у країнах-партнерах, можна радо відзначити, що всі вимоги Росії, включно з вимогами відмови України від НАТО, її нейтрального статусу, “демілітаризації” — зменшення  чисельності ЗСУ та  обмеження  на певні  види озброєнь, відмови від розміщення іноземних військ, випрошування  в Росії дозволу  на проведення навчань з  участю іноземних військ тощо, — всі ці “хотілки” були послані  вслід за російським військовим кораблем.

 По-четверте, серед майбутніх підписантів документа про міжнародні гарантії України Київ уже не бачить і самої Росії (на чому свого часу наполягало й ZN.UA). У списку потенційних гарантів не виявилося вже й Китаю— цілком зрозуміло, з огляду на його сумнівний нейтралітет у російсько-українській війні, не осудження  агресії московії з боку Пекіна та  його кепсько прикриту допомогу РФ в обході санкцій. Та й дивно було б запрошувати Китай у гаранти безпеки України, коли нашим головним союзником у протистоянні російському вторгненню є США.

 Із переліку потенційних гарантів, якщо порівнювати його з весняним, також випали Ізраїль та Ірландія, і на сьогодні цей список включає: США, Велику Британію, Канаду, Польщу, Італію, Німеччину, Францію, Австралію, Туреччину, а також країни Північної Європи і Балтії, Центральної та Східної Європи.

По-п'яте, сфера дії гарантій “поширюється на всю територію в межах міжнародно визнаних кордонів України”. Нагадаємо, що навесні на Банковій допускали, що гарантії можуть тимчасово не стосуватися окупованих територій Донецької та Луганської областей, АРК і Севастополя.

Що необхідно Україні?

Автори Рекомендацій до майбутнього договору виходять із потреб України як для стримування агресора, так і для захисту від збройного нападу або інших актів агресії. Для цього Києву, на їхню думку, знадобляться більші оборонні сили і потужна реформована оборонна промисловість. Це має бути підкріплено “постійними інвестиціями в її оборонно-промисловий комплекс, розширеними поставками зброї та розвідувальною підтримкою з боку союзників, а також добре підготовленими і тренованими збройними силами”.

Тоді як у Кремлі продовжують наполягати на досягненні всіх раніше поставлених цілей своєї “спеціальної військової операції”, включно з “демілітаризацією” України, Київ, уже сьогодні  одержуючи від західних союзників озброєння у безпрецедентних масштабах і недоступної раніше номенклатури, інформує партнерів про свої потреби на тривалу перспективу.

 Зокрема в документі йдеться про сили швидкого реагування, “здатні ефективно й потужно  реагувати на порушення територіальної цілісності”. Київ також очікує на масштабну програму підготовки і спільних навчань українських Збройних сил та  партнерів на території України із залученням іноземних інструкторів та радників, доповнену і програмою навчання українських військових на території держав ЄС і НАТО. Україні потрібні сучасні оборонні системи “для захисту ключових населених пунктів і кордонів шляхом розгортання повітряної і морської протиракетної оборони, кіберпотужностей, передових радіолокаційних комплексів”. Як кандидат на членство в ЄС Україна розраховує на доступ до програм фінансування Євросоюзу для розвитку свого ОПК, зокрема Європейського фонду оборони і Європейського фонду миру. Також Україна має намір утримувати великі сили територіальної оборони за зразком країн з обов'язковим військовим призовом. 

Що очікується від гарантів?

 Як ми згадали вище, Київ уже відкрито не вимагає, щоб гаранти у разі акту агресії проти України надали їй свої збройні сили або закрили небо власними літаками й системами ППО/ПРО. Водночас у Рекомендаціях,  правда  не вдаючись у подробиці, автори записали, що на випадок агресії в майбутньому спільному документі мають бути викладені “розширені зобов'язання гарантів використовувати всі елементи їхньої національної і колективної сили та  вживати відповідних заходів — які можуть включати дипломатичні, економічні й військові засоби — щоб дати Україні можливість зупинити агресію, відновити суверенітет, забезпечити свою безпеку, військову перевагу та  здатність стримувати ворога й самостійно захищатися від будь-який загрози”.

Таке широке формулювання, якщо його приймуть сторони майбутнього договору, по суті, дозволяє гарантам надавати Україні будь-яку допомогу, на яку вони будуть готові, — аж до використання власних збройних сил або застосування ядерної зброї. Питання, як завжди, в тому, хто й на що буде готовий.

Інші ж, зазначимо — доволі розмиті, пункти очікуваного від гарантів можна скоротити до трьох слів — “зброя”, “гроші”, “навчання”. У принципі, це все те, що Україна одержує від партнерів і сьогодні. Чи буде в майбутньому документі передбачено значне збільшення цієї допомоги? Поки що невідомо.

Київ очікує від гарантів фінансової допомоги (у тому числі  безповоротної) і прямих інвестицій як для відновлення зруйнованої від воєнних дій інфраструктури, так і для підтримки національного оборонного бюджету, оборонно-промислової бази України. Крім того,  автори Рекомендацій вважають, що гаранти мають забезпечити передачу технологій і експорт зброї; тісно координуватимуть між собою поставку ресурсів, військового обладнання, амуніції та послуг; проводитимуть регулярні навчання українських збройних сил; почнуть програму співробітництва з питань кіберзахисту і безпеки; забезпечать посилену співпрацю  у сфері розвідки, включно з  постійним обміном розвідданими та початком  регулярної співпраці  між розвідслужбами України і держав-гарантів.

Окремий розділ вимог до гарантів у презентованому документі присвячено санкціям, які “мають стати додатковим рівнем загального комплексу гарантій безпеки у випадку  агресії”. Йдеться як про нинішні обмежувальні заходи, так і про “реактивовані”, повторні — на випадок нової агресії.

Очікується, що гаранти мають утримуватися від скасування санкцій проти Росії, узгоджених, починаючи з 2014 року, до виконання Москвою трьох умов — доки вона “а) не припинить агресію проти України; б) не гарантує, що в майбутньому не нападе на Україну; в) не компенсує Україні збитків, завданих  під час вторгнення”.

Автори Рекомендацій також вважають, що гаранти мають погодити і пакет санкцій, який буде ініційований “чітко визначеною подією згідно з міжнародним правом”, наприклад у разі “збройного нападу” на Україну або “акту агресії” проти неї. Передбачається, що пакет цих санкцій має складатися, “щонайменше, з повного набору санкцій станом на 1 вересня 2022 року, які будуть негайно повторно запроваджені (snapback sanction)”.

Як це працюватиме?

Не даючи чіткого розуміння та  конкретики —  то  в чому ж полягатимуть гарантії безпеки для України, автори Рекомендацій водночас вважають, що ці гарантії мають бути юридично і політично зобов’язуючими. Згідно з їхнім задумом, гаранти візьмуть на себе зобов'язання у рамках спільного документа про стратегічне партнерство — “Київського безпекового договору”.

 Крім цього загального документа, “гаранти повинні брати на себе довгострокові та  двосторонні правові та політичні зобов'язання перед Україною” — на рівні як виконавчої влади (урядів), так і відповідних законодавчих органів  (парламентів). “Гарантії безпеки повинні  чітко зобов'язувати гарантів до забезпечення самооборони України”, а “широкий спектр відповідей” “не повинен  виключати жодної форми підтримки для забезпечення самооборони України”. 

Передбачається, що “розширені” гарантії безпеки мають активуватися через певний механізм. Зокрема, після подання запиту від України країнам-гарантам у випадку  “збройного нападу або акту агресії” — без підтвердження РБ ООН чи  Генасамблеї. Після цього “гаранти повинні будуть зібратися для колективних консультацій протягом дуже короткого часу (наприклад, 24 годин) і прийняти рішення про активацію розширених гарантій у складі коаліції країн, готових приєднатися (наприклад, протягом 72 годин)”.

Хоча гарантії мають надаватися на безстроковій основі, однак автори Рекомендацій вважають, що це має бути створений “постійний і безперервний” механізм моніторингу загроз та  викликів безпеці, оцінки й перегляду наявних гарантій, щоб вони залишалися актуальними та відповідали характеру і рівню загроз.

До чого є запитання і зауваження?

Певна річ, рекомендації готувалися у стислі терміни, певна річ, ситуація на фронті постійно змінюється, і це впливає на настрої не тільки на Банковій, а й у столицях наших основних партнерів. Певна річ, презентований  в ОПУ документ — це лише рекомендації до можливого майбутнього договору чи договорів про гарантії безпеки для України. Тому зрозуміло, що запитання й зауваження виникають чи не до кожного абзацу документа, на підготовку якого пішло всього два з половиною місяці. Тому поставимо тут лише три з них.

Перше — про санкції. Зважаючи на те, з яким скрипом, з якими боями навіть зараз, коли світ ще не зовсім звик до повідомлень про російські звірства в Україні, коли ще не завжди сприймає як білий шум повідомлення про чергову українську трагедію, вчинену  “русскім міром”, — чи можна сподіватися на те, що країни-гаранти, котрі вже так втомилися від санкцій, у випадку нової агресії проти України ось так просто візьмуть і на одному подиху реанімують зразу весь пакет санкцій, на який із 2014-го їм знадобилося вісім з половиною років? Чи реалістично розраховувати на те, що такий пункт майбутнього договору про гарантії безпеки для України підтримають уряди і парламенти держав-партнерів? І як бути з країнами — членами ЄС? Антиросійські санкції приймаються  в Євросоюзі консенсусом. Але далеко не всі члени ЄС стануть гарантами безпеки для України. Чи реально розраховувати, що, наприклад, Німеччина, Франція або Італія у статусі гарантів зможуть вийти за рамки прийнятих на той момент у ЄС санкцій і запровадити жорсткіші на індивідуальній основі?

Друге — про механізм. Не зовсім зрозуміло, що мають на увазі автори Рекомендацій, говорячи про активацію “розширених гарантій безпеки” “у складі коаліції країн, готових приєднатися”. Можливо, це просто кострубатий виклад, але все-таки постає запитання: договір про гарантії безпеки для України задумується як ресторанне меню — беру лише те, що викликає апетит на цей момент? Хіба не всі країни-гаранти мають виконувати всі гарантії, під якими вони поставили свій підпис? А якщо хтось не готовий, то який же він гарант, і навіщо він Україні? Для масовості в офіційних прес-релізах?

Третє — про необхідність спільного документа. Зважаючи на розмитість формулювань, відсутність у Рекомендаціях чіткості й конкретики в описі бажаних гарантій безпеки України, неможливо не запитати себе: а в чому, власне, “додана вартість” пропонованого спільного договору? Що буде зафіксовано в ньому такого, чого немає вже сьогодні, чого Україна не одержує вже зараз на двосторонній основі? Навіщо городити такий складний багатошаровий “город”? Адже це очевидно: чим більше буде підписантів, тим більш вихолощеним виявиться підсумковий документ, особливо зважаючи на те, що Банкова наполягає на його юридичній обов'язковості та ратифікації в парламентах країн-гарантів. Як ми вже писали ще пів року тому, Україні було б цілком достатньо отримати  повноцінні гарантії від одного-двох ключових партнерів — Сполучених Штатів і Великої Британії. Може, варто спрямувати основні зусилля саме на цей напрям? Збільшення ж кількості гарантів неминуче веде до розмивання, вихолощення надаваних “гарантій”. Ну як можна розраховувати, що, скажімо, Німеччина, яка досі відмовляється передати нашій країні танки Leopard, буде готова надати Україні такі самі гарантії, як і США, що поставляють нам сьогодні Himars і виділяють нові й нові пакети військової допомоги?

Що нам потрібно — договір задля договору, ефектна обгортка з яскравим бантом мудрованих  формулювань, що вражає уяву пересічного обивателя, чи реальна, хай і не так гучно афішована, але ефективна допомога Україні?

Тема “гарантій безпеки” для України сьогодні, по суті, майже не звучить у міжнародному дискурсі. Це зовсім не означає, що Україні не треба її порушувати. Тимчасом Києву слід усвідомити, що наші основні партнери, зважаючи на все, вже прийняли для себе рішення не йти шляхом “договорів про гарантії безпеки”, а навчати збройні сили України та надавати їм зброю в таких масштабах і такої сили, щоб наша країна була цілком здатна ефективно захистити себе самостійно.

…Повертаючись же до ст. 51 Статуту ООН, яка підтверджує право держави-члена на самооборону у випадку збройного нападу і згадується як у викарбуваній на натовських скрижалях п'ятій статті Вашингтонського договору, так і у свіжих Рекомендаціях до міжнародних гарантій безпеки для України, зазначимо, що, згідно з тлумаченнями цієї статті окремими закордонними експертами, “дії в порядку самооборони можуть мати наступальний, у військовому сенсі, характер і поширюватися на територію держави-агресора тією мірою, якою це необхідно для ліквідації наслідків збройного нападу”. Але про це ми подумаємо завтра… 

Тетяна СИЛІНА, редактор відділу міжнародної політики ZN.UA