Федерализация Украины: укрепление или уничтожение государства?

Недавно в информационное и политическое пространство “вброшен” вопрос о необходимости изменения формы государственного строя Украины — превращении ее из унитарного государства в федеральное. Это подается как способ решения проблем, которые, как надо понимать, либо порождены унитарностью Украины, либо не могут быть решены при ее государственном строе.

Как известно, идея федерализации Украины уже неоднократно высказывалась представителями разных политических сил и даже предпринимались определенные шаги для ее реализации.

Ярко выраженную политическую окраску тема федерализма обрела в ноябре 2004 г. во время острого политического кризиса, обусловленного президентскими выборами. Тогда Луганский областной совет предложил создать Юго-Восточную Украинскую Автономную Республику, а организованный Партией регионов съезд депутатов всех уровней в Северодонецке одобрил проект создания такой республики со столицей в Харькове. После президентских выборов эта идея сразу утратила актуальность, что было закономерно, учитывая тогдашнюю логику политической борьбы и незначительную общественную поддержку этой идеи. Так, проведенным в апреле 2005 г. социологическим опросом установлено, что всего 10% граждан Украины тогда поддерживало идею создания такой автономии, а не поддерживало — 73,8%. Сегодня эта идея еще менее популярна в обществе — ее поддерживают всего 5,5% граждан, а не поддерживают — 77,4% (опрос проведен в сентябре 2012 г.)1.

Единственным реальным (с юридической точки зрения) шагом в направлении федерализации Украины была реализация инициативы Президента Л.Кучмы по внедрению такого элемента федерального государства, как двухпалатный парламент, одна из палат которого представляла бы интересы регионов Украины. Этот вопрос стал предметом всеукраинского референдума, проведенного 16 апреля 2000 г., и получил поддержку граждан. Однако соответствующие изменения в законодательство так и не были внесены.

Как показывает опыт, вопрос федерализации в нашей стране возникает в острейшие моменты борьбы за власть. Понятно, что он сразу политизируется и из предмета серьезной правовой и державотворческой дискуссии превращается в средство политических технологий. Можно допустить, что его нынешняя актуализация также является целенаправленной. Вопрос федерализации Украины может повторить судьбу языкового вопроса.

Говоря о возможной федерализации Украины, надо хорошо осознавать два момента. Во-первых, важность вопроса государственного устройства для обеспечения стабильности государства и прогрессивного развития общества.

Во-вторых, фундаментальные последствия изменения государственного устройства как для деятельности власти, так и для всей общественной жизни. Переход от унитарного к федеральному государственному строю предполагает существенную децентрализацию государственной власти, образование двух уровней органов власти — федерации и ее субъектов, образование двухпалатного парламента. Кроме того, это потянет за собой обязательное принятие новой Конституции, кардинальную перестройку финансовой, налоговой, таможенной, правоохранительной систем.

РАЗДЕЛЕНИЕ УКРАИНЫ КАК ПРЕДПОСЫЛКА ЕЕ ФЕДЕРАЛИЗАЦИИ

Но все это — производное от ключевой проблемы, которую в нашем случае нужно будет решать первой. Речь идет о составляющих вероятного федерального государства, так как федерация предполагает объединение государственных образований, которые обладают определенным суверенитетом и имеют определенную политическую самостоятельность (так сказать, полугосударства).

На сегодня на территории нашей страны таких образований нет. Следовательно, они должны появиться. Закономерно возникают вопросы, каким образом они появятся и что это будут за образования — территориальные, национальные, национально-территориальные? Какой критерий будет превалировать при разделении Украины на политически самостоятельные части — исторический, политический, экономический или какой-то другой? Какие государственные образования появятся в результате такого разделения — Восточная и Западная Украина? Или это будут Закарпатье, Галичина, Буковина, Слобожанщина, Надднепрянщина, Донбасс, Крым... Инициаторы федерализации Украины по этому вопросу свою позицию не выражают — то ли не определились, то ли не считают целесообразным до определенного момента “дразнить” общество.

В любом случае безоговорочным фактом является то, что федерализация Украины предполагает обязательное ее разделение на определенные политически самостоятельные части. Кем и как оно будет проведено, сможет ли власть удержать эти части в новой государственной конфигурации, каким образом (законом или договором между субъектами) и по каким принципам будет утверждаться федерация, не спровоцирует ли это центробежные процессы, которые станут угрозой суверенитету и территориальной целостности Украины, не приведет ли это к распаду Украинского государства и его исчезновению с современной карты мира? Эти вопросы нуждаются в четком и однозначном ответе еще на этапе внесения предложения об изменении государственного строя Украины.

ОБЪЕКТИВНАЯ ПОТРЕБНОСТЬ ИЛИ ОБЪЕКТИВНАЯ УГРОЗА?

Следует отметить, что некоторые эксперты и политики считают, что предложение о введении федерализма в Украине не имеет ничего общего с усилением украинской государственности и решением проблем обычных украинцев. Путем изменения государственного строя произойдет ослабление суверенитета Украины с последующей монтировкой ее в другое государство (государства). То есть федерализация может привести Украину к утрате своей государственности и превращению ее в составляющую другого государства (государств).

Так, политолог В.Карасев уверен: “Если пойдем путем федерализации — получим две разных страны”. По его мнению, “восточные области пойдут под Россию. Потому что это мощный геополитический магнит, империя, которая всегда втягивала в себя пограничные территории. Западная же часть, теоретически, может вступить в НАТО и ЕС”.

Прогнозированию последствий федерализации Украины должно предшествовать выяснение объективной потребности (оснований) для такого изменения ее государственного строя. Для этого нужно ответить на два взаимосвязанных вопроса: первый — действительно ли имеющиеся в Украине проблемы коренятся в ее государственном строе, второй — существуют ли сегодня исторические, экономические, политические, национальные, культурные и другие предпосылки для введения федерального строя Украины.

Если говорить о причинах нынешней проблемной ситуации в Украине, то они меньше всего касаются государственного (территориального) строя. В своей основе они предопределены нынешней формой государственного правления и политико-правового режима. Главные проблемы Украины (и государства, и его граждан) состоят в превалировании личных и корпоративных интересов представителей верховной власти над государственными и общественными интересами. Именно это определяет содержание проводимой государственной политики, характеризующееся отходом от демократии и права. Поэтому решение этих проблем требует принятия совсем иных мер, а не “перекраивания” территории Украины. Как свидетельствуют социологические исследования, общество в этом вопросе в целом ориентируется правильно. На вопрос “Насколько важна для Украины проблема федерализма, федерального строя?” 39,9% опрошенных ответили, что эта проблема надумана (такой проблемы вообще не существует), 18% — считают ее второстепенной, 16,5% — важной, но есть значительно более важные, 5,5% — первоочередной, остальные — не определились с ответом (опрос проведен в сентябре 2012 г.).

РАЗЛИЧИЯ РЕГИОНОВ

Федерация присуща странам, которые состоят из многих регионов, существенно отличающихся по экономическим, культурным, национальным и другим условиям, но в то же время коренным образом заинтересованных в совместном существовании. В такой сложной форме государства реализуется принцип единства в многообразия, который позволяет объединить преимущества единого государственного управления с разнообразием региональных (национальных) особенностей.

Следовательно, для поднятия вопроса о федерализации Украины нужно иметь объективные основания — такие существенные отличия между регионами (территориальными частями), которые бы с необходимостью обусловливали сначала их выделение в самостоятельные политико-государственные образования, а затем объединение в новое государство (федерацию) на абсолютно иных принципах. На сегодня таких отличий, которые бы указывали на федерализацию Украины как объективную потребность, никто из сторонников федеральной идеи обоснованно не констатировал.

Хотя это не означает, что в Украине нет региональных отличий. Они, бесспорно, есть — как и в каждой большой, многонациональной стране, которая, к тому же, находится под разными цивилизационными влияниями соседних стран. К ним, в частности, относятся особенности социально-культурной идентификации жителей разных регионов Украины. Проведенным в 2006 г. Центром Разумкова исследованием проблем идентичности граждан Украины выявлены особенности представления жителей одних регионов о близости (или дистанцированности) к жителям других регионов. В региональном измерении картина оценок выглядит таким образом:

• жители Запада Украины считают одинаково близкими себе как жителей Польши, так и жителей Донбасса;

• жители Центра — считают ближе жителей России, чем Буковины, Галичины и Закарпатья;

• жители Юга — более близкими жителей России, чем Слобожанщины, Киева и всего Центрального региона, а жителей России и Беларуси — более близкими, чем Волыни, Закарпатья, Буковины и Галичины;

• жители Востока — более близкими жителей России, чем Крыма, всего Южного региона и Киева, а жителей России и Беларуси — ближе, чем жителей Буковины, Закарпатья, Волыни и Галичины.

Следовательно, с определенной мерой условности можно допустить, что жители Запада страны идентифицируют себя с жителями всей Украины, но несколько меньше — с жителями Донбасса; жители Центра — с жителями всей Украины, за исключением жителей Западного региона, которых они считают менее близкими, чем жителей России; жители Юга и Востока — считают менее близкими к себе жителей остальной Украины, чем жителей России 2.

Понятно, что эти отличия в значительной мере являются результатом соответствующего идеологического, информационного влияния, но их наличие — это объективный факт. Факт, который является определенной общественно-политической проблемой, поскольку указанные отличия не только влияют на отношение жителей одного региона к другому, но и на отношение к внутренне- и внешнеполитическим событиям, на принятие властью политических решений.

РАЗЛИЧИЯ, КОТОРЫЕ РАЗЪЕДИНЯЮТ И ОБЪЕДИНЯЮТ

Политики эту проблему могут искусственно усложнять и углублять, используя ее в узкополитических целях. Как это, в частности, делалось на президентских выборах 2004 г., когда страну искусственно делили на Восток и Запад. Следствием такой политики стало искусственное противопоставление регионов, которое сохраняется и поныне. Так, почти 42% граждан считают, что в Украине существует раскол общества на две почти враждующие части по региональному признаку (столько же (42%) придерживаются противоположного мнения).

А могут искать пути ее решения. При этом выбор оптимального пути зависит от того, как рассматривать упомянутые региональные отличия. Если исходить из того, что они, так сказать, навсегда и сами по себе являются достаточным основанием для политического выделения соответствующих регионов, тогда логичным является путь в сторону федерализации Украины. Если же считать, что эти отличия постепенно могут быть “сняты”, тогда закономерным будет проведение политики укрепления унитарного государства с соблюдением принципа регионального многообразия, формирования в Украине единой политической нации с обеспечением благоприятных условий для развития всех регионов и всех наций. То есть политики, при которой отличия объединяют, как, например, это уже в течение веков успешно делается в Швейцарии.

Этот путь сегодня кажется самым приемлемым, хотя является очень сложным — он нуждается в последовательной, дальновидной, взвешенной государственной политике во всех областях общественной жизни, которая базируется на толерантности между людьми, людьми и властью, регионами, центром и регионами. Он также предполагает существенную децентрализацию власти — расширение экономической и иной самостоятельности регионов, изменение принципов в отношениях центр — регионы, повышение статуса местного самоуправления. Политика, которая осуществляется сегодня в нашей стране, идет вразрез такой стратегии, так как она направлена на чрезмерную централизацию государственной власти с концентрацией ее в одних руках.

Вместе с тем, ошибочно считать, что федерализация является более простым решением отечественных проблем. Достаточно обратиться к опыту безуспешных попыток проведения в Украине административно-территориальной реформы, которую по масштабам и последствиям нельзя даже сравнивать с изменением всего государственного строя Украины. Кстати, хорошо продуманная и обоснованная административно-территориальная реформа как раз могла бы решить значительную часть проблемных вопросов, которые сегодня дают повод для политического использования идеи федерализации Украины.

Следует отметить, что и обществом идея федерализации не воспринимается как объективно обусловленная и эффективная для решения имеющихся проблем. Сентябрьским 2012 г. опросом установлено, что всего 12,3% граждан положительно относятся (поддерживают) к этой идее, тогда как 62,3% — выразили негативное отношение (не поддерживают) (25,4% не определились по этому вопросу). При этом наблюдается тенденция к снижению уровня общественной поддержки такой идеи — в апреле 2005 г. ее поддерживали 19,5% граждан, а не поддерживали — 59,2%.

Когда же речь идет о конкретных вариантах внедрения в Украине федеральной формы государственного строя (отделение определенных регионов, установление их автономии или создание на их базе новых независимых государств), то уровень общественной поддержки идеи федерализма еще больше снижается. Например, идею создания независимого государства в юго-восточных областях Украины поддерживают 3,6% граждан, тогда как не поддерживают — 79,4%; идею создания независимого государства в западных областях Украины поддерживают 5%, а не поддерживают — 78,8%.

В целом федеральный путь государственного развития Украины поддерживают всего 7,4% граждан (в 2005 г. таковых было 12,2%), тогда как унитарный — 64,5% (41,4% из них видят Украину унитарным государством с теми же полномочиями регионов, что и сегодня, 23,1% — унитарным государством с расширенными полномочиями регионов).

Как итог следует отметить, что демократическая перспектива Украины однозначно связана с децентрализацией ее власти. Но должна ли такая децентрализация происходить в форме федерализации нашего государства — это большой вопрос. Если исходить из нынешней ситуации, то для такого пути не видно ни объективных оснований, ни объективной потребности. К тому же он содержит реальные угрозы для суверенитета и территориальной целостности Украины.

 

---

 

1 В статье приводятся результаты социологических опросов, проведенных Центром Разумкова в 2005 г. и 2012 г. Опросы проводились по многоступенчатой случайной выборке с квотным отбором респондентов на последнем этапе, который представляет взрослое население Украины по основным социально-демографическим показателям (регион проживания, тип и размер населенного пункта, возраст, пол). Теоретическая погрешность выборки опросов не превышает 2,3%.

2 См. подробнее: Національна безпека і оборона. — 2006. — № 7.

Николай МЕЛЬНИК, научный консультант Центра им. Разумкова