Доступ до інформації “По-регіональному”

У цій статті подано юридичний аналіз проекту Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України” (щодо забезпечення доступу до публічної інформації), реєстраційний № 7321, внесеного народними депутатами України Оленою Бондаренко, Володимиром Ландіком та Юрієм Стецем. Проект презентований як альтернатива Партії регіонів до законопроекту Андрія Шевченка про доступ до публічної інформації, тому частина позицій подана у порівнянні

2 листопада народні депутати України від Партії регіонів Олена Бондаренко та Володимир Ландік зробили заяву, що вони зареєстрували свій закон про доступ до публічної інформації, а тому ПР не буде підтримувати законопроект від громадянського суспільства, внесений Андрієм Шевченком та вже ухвалений у першому читанні.

Строк відповіді на інформаційний запит

Анонсуючи свій проект на засіданні Комітету з питань свободи слова та інформації та умотивовуючи відмову підтримувати законопроект, що знаходиться вже на другому читанні, Олена Бондаренко розповіла, що її законопроект містить дуже багато демократичних положень. До них вона, зокрема, віднесла надання відповіді на запити протягом 5 робочих днів. Виявилося, що пані Олена неуважно прочитала проект, який їй запропонували внести. У тексті законопроекту (стаття 45) вказано: “Строк вивчення запиту на предмет можливості його задоволення не повинен перевищувати п'яти робочих днів”. Однак вивчення і надання інформації — це різні речі. В іншому реченні написано: “Загальний строк вивчення та задоволення запиту не може перевищувати двадцяти робочих днів”.

20 робочих днів — це практично те ж саме, що 30 календарних днів у чинному Законі “Про інформацію”. Це при тому, що навіть Президент України Віктор Янукович висловився за суттєве скорочення термінів. Також незрозуміла логіка встановлення строку на вивчення і строку на надання, від якої відмовилися у проекті Андрія Шевченка. Чинний закон говорить про 10 днів на вивчення і 30 — на надання доступу лише тому, що був ухвалений у 1992 році. Передбачалося, що орган влади не копію документа присилає, а запрошує людину до себе, щоб та могла ознайомитися з документом. Тому записали 10 днів на повідомлення, а 30 — на все. Залишати це зараз не має сенсу. Схоже, автори ініціативи не є експертами у темі, над якою працювали.

Трискладовий тест

Законопроект Олени Бондаренко не містить однієї з найвагоміших гарантій у сфері доступу до інформації, яка називається “трискладовим тестом”. Її сенс такий: навіть якщо документ закритий, чиновник при отриманні запиту має оцінити документ по трьох критеріях: 1) чи є легітимним інтерес у закритті; 2) чи розголошення завдає суттєвої шкоди інтересу; 3) чи шкода від оприлюднення вагоміша за інтерес суспільства у отриманні? Якщо є хоча б одна відповідь “ні” — документ надається на запит. Така ж схема застосовується для аналізу в суді правомірності відмови у наданні доступу до інформації. Чинний закон не містить таких правил, однак вони є у проекті Андрія Шевченка.

Визначення недостовірної інформації — загроза журналістам

На засіданні Комітету Олена Бондаренко також похвалилася, що вони гарно попрацювали над термінологією і це — сильна сторона їхнього законопроекту. Наскільки це не так, можна продемонструвати на одному прикладі — визначенні недостовірної інформації. “Недостовірна інформація — інформація, яка в силу тих чи інших причин неадекватно відображає стан, властивості, якості, ознаки суб'єктів і об'єктів (предметів, процесів, технологій, ресурсів тощо), фактів, подій, явищ тощо”. Це визначення може й непогане для реферату з масових комунікацій. Але юридичний термін “недостовірна інформація” в першу чергу використовується в судах у позовах проти журналістів про захист честі, гідності, репутації. Таким чином, з позиції Партії регіонів, якщо журналіст “неадекватно відображає... якості, ознаки суб'єктів” — значить, поширює недостовірну інформацію. Хоча насправді опис якостей — це оціночні судження, за які не може бути відповідальності.

Органи влади знову можуть шкодити ЗМІ

Законопроект Бондаренко повертає право органам влади та органам місцевого самоврядування судитися з журналістом, ЗМІ та громадянином і вимагати відшкодування моральної шкоди за поширену інформацію! Тобто з варіанту Закону “Про інформацію” від регіоналів випала стаття, яка була одним з наших ключових досягнень ще у 2003 році. Чинний закон говорить, що орган влади може вимагати лише спростування інформації, але не гроші. Це дуже демократична норма, якою ми пишаємося. Вона дає можливість вільно критикувати органи влади, поширювати інформацію про корупцію. Перенісши деякі інші позитивні новели того ж 2003 року — про оціночні судження, про суспільно значиму інформацію, — автори закону обмеження щодо органів влади вилучили. Не думаю, що це трапилося випадково.

Режим доступу

Переписавши з проекту громадських організацій, що внесений Андрієм Шевченком, низку позитивних норм, що регламентують процедуру доступу до інформації, автори наробили велику кількість ляпів. Наприклад, з'явилася така підстава для відмови на запит, як “не вказано телефонного номеру або адреси електронної пошти запитувача”. Це при тому, що ні телефонний номер, ані адреса електронної пошти навіть за цим проектом не є обов'язковими реквізитами запиту (власне й не мають бути). Ще гірше — у вимогах щодо змісту відмови. На відміну навіть від чинного закону “Про інформацію” регіонали вирішили позбутися обов'язку держави умотивовувати відмову. Натомість потрібно просто вказати причину. Причому причини для відмови, які пропонує проект, є вкрай розмитими і можуть довільно інтерпретуватися.

Незаконні таємні грифи

На жаль, закон Бондаренко не знімає питання незаконних грифів “не для друку”, “опублікуванню не підлягає”. Дуже слабко виписана стаття про службову таємницю, яка залишає всі існуючі зараз “діри”, надаючи вкрай широкі можливості закрити доступ до дуже багатьох документів. Наприклад, у проекті вказано, що “до службової таємниці відноситься: інформація, унаслідок розголошення якої можливе порушення конституційних прав і свобод фізичних і юридичних осіб; інформація у сфері... територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням”. Мені важко уявити, що таке “інформація у сфері територіальної цілісності”. Робоча група, яка розробляла проект, зареєстрований Андрієм Шевченком, дуже детально опрацьовувала ці норми, щоб закрити безмежні можливості використовувати гриф “для службового користування”.

Красиві абстракції

Значна частина тексту — це красиві абстракції. Наприклад, цитуємо: “Інформація, яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, публікується в друкованих засобах масової інформації”. Звучить гарно, але ніякого юридичного значення не має. Вся інформація друкується у ЗМІ? Яка саме? Коли? На яких умовах?

Окремо про умови. За законопроектом, “порядок і строки опублікування інформації суб'єктів владних повноважень визначаються договорами, укладеними між відповідними суб'єктами владних повноважень та редакціями друкованих засобів масової інформації”. Текст повторює проблему чинного законодавства: написано так, що незрозуміло, чи може ЗМІ опублікувати інформацію без договору. Так само незрозуміло, чи за цим договором орган влади платить ЗМІ за висвітлення, чи ЗМІ платить за отримання інформації. Між іншим, така невизначеність на практиці часто призводить до зловживань органом влади, які відмовляють у доступі до інформації, бо не укладена угода.

Право власності на інформацію

Законопроект залишає в силі такий інститут як право власності на інформацію та державну власність на інформацію. Вже зараз держава часто відмовляється надати інформацію, бо говорить, що це її власність. А от, наприклад, Конституційний Суд України відмовився надати Інституту медіа права експертні висновки юридичних вишів, які були зроблені на запит КСУ та долучені до матеріалів справи. Конституційний Суд сказав, що це приватна власність вишів (державних, до речі). Але найголовніше — в іншому. Конструкція “право власності на інформацію” може звучати абсолютно нормально для обивателів, але в юридичній площині все інакше. Коли у когось вкрали шматок тексту — то порушили авторське право, а не право власності. Застосування права власності призводило би до перекосів, як у випадку з Конституційним Судом, тому його не застосовують ні в Європі, ні в США. Це українська вигадка, яку, до речі, хотіли продублювати у законі про захист персональних даних, що неодноразово ставало причиною вето щодо закону.

Звуження кола відкритої інформації

Законопроект Олени Бондаренко суттєво вужче, ніж законопроект Андрія Шевченка, подає коло осіб, до яких можна направляти інформаційні запити. Взявши логіку викладу з проекту Шевченка, автори вилучили: 1) осіб, що фінансуються з держбюджету щодо витрачання бюджетних коштів (наприклад, державні університети, державні ЗМІ); 2) осіб, що виконують делеговані повноваження; а також 3) осіб, незалежно від форми власності, які володіють суспільно-значимою інформацією. Натомість, законопроект говорить, що запитувачем можуть бути за цим законом і органи влади. Це неправильно, право органів влади запитувати ту чи іншу інформацію визначається окремими законами, з урахуванням специфіки органу.

Інші забуті гарантії доступу

Багато позитивних норм, над якими декілька років працювати експерти, не знайшли відображення у законопроекті Бондаренко. Наприклад, не передбачено захисту, який надається посадовим особам, що розголошують суспільно значиму інформацію про корупцію, зловживання тощо. Чи пам'ятаєте генерала СБУ Кравченка, який розголосив інформацію про стеження СБУ за опозиційними лідерами за кордоном? Проти нього було порушено кримінальну справу за розголошення державної таємниці. Така стаття у законі має захищати у подібних випадках.

Також у проекті немає норми, яка встановлює кількість сторінок, що надаються за запитом безкоштовно. Така гарантія не дозволяє зловживати органам влади і навіть за одну сторінку копії встановлювати оплату. У законопроекті Андрія Шевченка було встановлено, що безкоштовно надається до 50 сторінок тексту. Однак на останньому засіданні Комітету цю цифру було зменшено до 10.

З хороших норм, які містить законопроект Олени Бондаренко, є статті, які зобов'язують всі органи влади вивішувати інформацію про себе в інтернеті на офіційних веб-сайтах. Зокрема, публікувати всі свої рішення. От тільки кількість інформації суттєво скоротилася, наприклад, не треба писати про “бюджетні кошти, порядок та механізм їх витрачання”. Так само проект Бондаренко не містить чіткого строку, протягом якого потрібно оприлюднити інформацію. У законопроекті від громадськості цей термін — 5 днів.

Таким чином, законопроект Олени Бондаренко дуже слабкий, у багатьох питаннях він не покращує, а погіршує ситуацію як щодо доступу до інформації, так і щодо свободи слова в цілому. Відмовлятися зараз від законопроекту, який вже пройшов багато раундів обговорень, міжнародних експертиз, підтриманий депутатами у першому читанні, для того щоб починати роботу майже з нуля, беззмістовно. Вкрай неякісний законопроект — ознака того, що Партія регіонів не сприймає його всерйоз, і це лише спосіб тягнути час, а також недолуге пояснення виборцям, чому вони не голосують за проект від громадянського суспільства.

Якщо Верховна Рада України відхилить законопроект Андрія Шевченка, це означатиме, що вся кампанія за доступ до інформації провалена з вини Партії регіонів. Провалена свідомо і цинічно. А обіцянки Президента залишаться порожнім звуком.

Тарас ШЕВЧЕНКО, директор Інституту медіа права

Також свій коментар щодо законопроекту Бондаренко-Ландіка-Стеця надав співголова Харківської правозахисної групи Євген Захаров:

 

Проглянув проект Бондаренко-Ландіка-Стеця. З усіма оцінками Тараса Шевченка погоджуюсь — велика подяка за швидкий і водночас змістовний аналіз.

 

Можна ще додати майже повну відсутність принципів, які сфомулював Європейський суд по статті 10: немає вимоги втручання бути “необхідним в демократичному суспільстві”, немає концепції публічних осіб, чия приватність має бути значно меншою, немає трискладового тесту в повному обсязі — він лишився в дуже обмеженому вигляді, як у чинному законі про інформацію, і використати його на практиці важко. Зауважте, що жодного разу немає формулювання зі статті 10 про інформаційний обмін “незалежно від кордонів” — навпаки, закладені міни сповільненої дії у вигляді інформаційної безпеки та достовірності (об'єктивності) інформації. Взагалі, уявлення авторів про інформацію та інформаційні відносини дуже бідні, і цей прагматичний закон майже не враховує сучасні інформаційні відносини в інтернеті. Немає узгодженості із захистом персональних даних.

 

Зате наставлені перепони у вигляді виписування акредитації, а іноземним журналістам за цим законом доведеться важко. Виділені з оціночних суджень наклеп і образа (sic!) — це означає, що наступним кроком їх намагатимуться повернути в Кримінальний кодекс.

 

Загалом проект розгорнутий в бік інтересів держави, а не людини. Якщо порівнювати його з принципами законодавства про свободу інформації статті 19, то відповідності загалом немає — фактично не реалізовані чітко принцип максимального оприлюднення, обмеження доступу як винятки, немає трискладового тесту, погано прописана процедура отримання відповідей на запит, звужено коло суб'єктів, до яких можна звертатися, слабкий захист “свистунів”...

 

Ще можна говорити про багато дрібних деталей, але, мабуть, не варто. Суттєвим є те, що знову повернулися до концепції одного закону про інформацію, тоді як ми вже підтримуємо концепцію розділення процедурної та матеріальної частини на два проекти — про доступ до публічної інформації (прийнятий в першому читанні) і закон про інформацію (внесений тим же Андрієм Шевченком минулого року). Нагадаю, що Харківська правозахисна група ще у 2004 році запропонувала єдиний проект, який був ретельно обговорений і навіть погоджений з МВС та СБУ, але Мін'юст його так і не довів до внесення в парламент. Він надрукований у нашому двотомнику “Свобода інформації та право на приватність”. І там якраз все прописано й узгоджено.

 

Що робити далі? Думаю, Тарас правий: домагатися розгляду у другому читанні законопроекту про доступ до публічної інформації. Не завадить дати аналіз цього законопроекту як такого, що не відповідає сучасним уявленням про свободу інформації. Зауважу при цьому, що загалом його можна було б довести до прийнятного проекту, якщо автори погодяться поступитися деякими принципами. Але ж вони не погодяться :)