Дорожный фонд и децентрализация: вызовы и перспективы

С 1 января в Украине заработал Дорожный фонд. Его главная цель — сделать финансирование дорожной отрасли прозрачным и прогнозируемым. Также произошла децентрализация дорожной сферы: теперь “Укравтодор” отвечает за 50 тыс. км государственных дорог, а органы местной власти — за 120 тыс. км местных дорог. Так что вполне вероятно, что уже в ближайшей перспективе украинские дороги ожидает качественный рывок вперед. И вместо направлений автомобилисты сначала получат полотно достойного качества, а со временем и автобаны.

Дорожный фонд: для чего не спешить?

Закон, необходимый для создания Государственного дорожного фонда Украины, Верховная Рада приняла 17 ноября 2016 г., наметив непосредственный запуск новой структуры с 1 января 2018-го.

В 2018 г. в Дорожный фонд будет направлено 50% поступлений от акцизов на топливо, специальных пошлин и штрафов за такие нарушения, как превышение лимита веса. Затем этот показатель увеличится до 75%, а в 2020 г. в Дорожный фонд поступят уже 100% соответствующих сборов.

Первый и, фактически, ключевой вопрос: зачем необходимо так медлить, если Дорожный фонд — очень важная и полезная инициатива? В действительности же Украина пока не готова осваивать десятки миллиардов гривен в год на ремонт и строительство дорог. Например, даже в рамках кредитных соглашений с международными финансовыми организациями, такими, как МБРР, ЕБРР и ЕИБ, наша страна систематически недовыбирает доступные средства.

Иностранный кредитор платит подрядчику за работы только в том случае, если они были выполнены, а также одобрены независимым проверяющим-инженером. Но у нас до последнего времени существовала практика, когда на момент подписания кредитного соглашения не были проведены какие-либо подготовительные работы.

Сначала Украина получала доступ к деньгам, а уже потом разрабатывались проекты ремонта или строительства дорог, запускались процедуры по землеотводу и другие ключевые процессы, без которых невозможно начать ремонт или строительство дороги. Также в этот период проводился тендер. Поэтому вполне реальным выглядел сценарий, когда подрядчик мог сдать первый отрезок работ через несколько лет с момента предоставления доступа к кредитным ресурсам.

Конечно, такой подход губителен для отрасли, и его необходимо менять. Процесс уже запущен, но даже сегодня наша страна может оказаться не готовой к годовым вливаниям в дорожную инфраструктуру на уровне почти 100 млрд грн. Просто потому, что освоение этих средств требует выполнения целого ряда бюрократических процедур, которые нельзя обойти или сократить иначе, как предварительной тщательной подготовкой.

В 2017 г. Украина уже показала, насколько автодорожная отрасль способна работать при условии наличия финансирования большего, чем ничего. В сущности, это была первая проверка системы и ее тестирование к полномасштабному запуску, запланированному на 2018 г. А далее в планах только наращивать обороты.

При этом значение самого Дорожного фонда трудно переоценить. Действительно, дорожная отрасль в Украине всегда финансировалась по остаточному принципу. Так, в ведении “Укравтодора” до 2018 г. находилось около 170 тыс. км дорог государственного и местного значения.

Но вот простая арифметика. После капитального ремонта (даже если бы его провели) срок службы дороги при надлежащем содержании (даже если бы оно было) составляет только около десяти лет. Соответственно, если взять средний сценарий и ремонтировать по 1500 км в год, получится 15 тыс. км дорог в нормальном состоянии. Из которых 1,5 тыс. км будут нуждаться в ремонте уже на следующий год. Иными словами, максимальный положительный показатель — это 8,8% нормальных дорог. Но поскольку 1500 км не ремонтировали ежегодно, в итоге мы получили ситуацию, когда свыше 95% всех дорог в Украине находятся в неудовлетворительном состоянии.

Другая арифметика — это анализ даже рекордных бюджетов “Укравтодора”. Если внимательно посмотреть на существующие миллиарды, окажется, что большая часть денег идет на погашение ранее взятых обязательств. Как перед иностранными кредиторами, так и перед компаниями-подрядчиками.

К примеру, в этом году “Укравтодор” отдавал долги в том числе компаниям, строившим и ремонтировавшим дороги к Евро-2012. Проблема в том, что очень небольшое количество фирм готовы строить дороги без стопроцентной уверенности, что им вообще заплатят за работу. Если мы говорим о сроке в пять лет, то любая дебиторская задолженность за этот период уже давно должна быть списана, как безнадежная. Таким образом, компании-подрядчики часто рискуют, и ничто не гарантирует им погашение всех обязательств.

С другой стороны, у нас также есть кейсы и прогнозируемого строительства, осуществляемого за деньги МФО. Структура расчетов в рамках проекта построена таким образом, что кредитные средства даже не попадают в “Укравтодор”, а расчет происходит между подрядчиком и банком-кредитором. Как результат, вместо обычных 1—3 участников тендеров приходят по 20—30 компаний, среди которых много иностранных представителей. Например, недавно несколько контрактов выиграли китайцы, — впервые за все годы независимости Украины китайский подрядчик будет ремонтировать участок дороги.

В действительности компании со всего мира привлекает именно прогнозируемость. Проект точно будет оплачен, ведь средства на него выделяются независимо от политических решений или желаний.

Приблизительно такой же эффект даст Дорожный фонд. Здесь ключевым является то, что фонд целевой. Дело в том, что средства целевых фондов нельзя тратить иначе, чем по назначению. Когда определены источники финансирования, их объем, а также введена обязательность поступления средств из источников в отдельный фонд, проекты приобретают надлежащую степень надежности.

Раньше была вполне возможной ситуация, когда контракт, условно, рассчитан на три года, а его стоимость составляет 1,05 млрд грн. Примем, что работы выполнялись равными отрезками ежегодно. И вот сначала подрядчику поступило 350 млн грн, но потом финансирование на всю дорожную отрасль сократилось. Как результат, проект все еще продолжается, но за второй год подрядчик получает
100 млн грн, так как больше просто нет. На третий год ситуация немного улучшилась, и после завершения проекта подрядчик получил 200 млн грн. И в итоге вместо 1,05 млрд компания выручила только 650 млн, и еще
400 млн ей задолжали. Но ведь бизнесу надо погасить все кредиты, выкупить технику или вернуть ее с соответствующими платежами. Затем случился кризис, и платежи поступали по 50 млн грн в год. Когда осталось 300 млн, курс гривни просел в три раза. В сухом остатке подрядчик, отработавший один раз, вряд ли захочет возобновлять сотрудничество на аналогичных условиях во второй раз. Отсюда и ключевая проблема отсутствия новой крови в строительной отрасли.

В свою очередь, Дорожный фонд позволяет прогнозировать финансовые поступления на год, два или даже пять лет вперед. Подрядчик точно уверен, что с ним рассчитаются своевременно и в полном объеме. А дорожники могут планировать ремонты в стратегическом аспекте на 5—10 лет вместо посезонного латания ям.

Децентрализация дорог: знать каждого в лицо

Другая важная реформа — это децентрализация дорожной отрасли. С 2018 г. “Укравтодор” будет отвечать приблизительно за 50 тыс. км дорог преимущественно национального и международного значения. При этом 120 тыс. км дорог перешли в зону ответственности органов местной власти. На них выделяется 35% Дорожного фонда, пропорционально распределяемых между областями.

На самом деле это максимально логичный подход. Из Киева очень трудно понять, какие дороги нуждаются в ремонте в области в первую очередь. Особенно, если это относительно небольшие, но важные участки местного значения.

Также раньше у людей не было фактических механизмов, как заставить дорожников отремонтировать тот или иной отрезок трассы. Например, уговорить Киев отремонтировать дорогу между двумя селами было сложно и требовало немало времени. Но сегодня этот вопрос будет решаться на местах, следовательно, быстрее и эффективнее, поскольку представители местной власти заинтересованы в том, чтобы выполнить взятые перед громадой обязательства.

Представители местной власти, с одной стороны, значительно лучше проинформированы о делах своего региона, чем чиновники из Киева. С другой — люди наконец смогут лично контактировать с лицами, ответственными за состояние автомобильных дорог, влиять на их решения и непосредственно контролировать выполнение.

Конечно, сначала такое решение вызвало серьезные волнения в областях. Многие были обеспокоены, что облгосадминистрации не справятся с теми задачами, решение которых на них планировали возложить. Но “Укравтодор” провел немало семинаров, на которых объяснял местным чиновникам все аспекты децентрализации, и планирует продолжить эту работу. Наконец, децентрализованный подход оправдан в том числе и примерами государств с намного лучшим качеством дорожного полотна, чем в Украине.

Так, в США в каждом штате ремонтом и содержанием дорог занимаются отдельные департаменты транспорта (DOT). Они устанавливают нормативы, проводят тендеры и решают другие вопросы, связанные с поддержанием качества полотна. На федеральные хайвэи 70% средств берут из налогов, в основном заложенных в цену топлива. Остальные средства поступают от налогов на транспортные средства, выпуска облигаций и из других источников. Также в США есть платные дороги, проезд по которым обходится от 1,5 до нескольких десятков долларов. Такой подход приносит свои плоды — страна прокладывает автострады, стоимость мили полотна на одной полосе которых колеблется от нескольких миллионов до сотен миллионов долларов. Зато срок службы без капремонта доходит до 35—40 лет.

В Германии дорожная отрасль также децентрализована, и большая часть вопросов отдана в ведение дорожных администраций земель. Один километр автомагистрали обходится немцам в среднем в 27 млн евро. Среди источников финансирования — деньги, заложенные в стоимость топлива, плата за регистрацию транспортных средств, а также плата, собираемая с грузовиков. В стране разрабатываются стратегические планы на десять лет, тактические на пять лет, а также оперативные на год по ремонту и строительству всех автомобильных дорог. Все это дало жизнь немецкому автобану, который сегодня является настоящим брендом, что говорит об исключительно высоком качестве полотна.

Децентрализация и прогнозируемость для дорожной отрасли, которые будут достигнуты уже в этом году благодаря Дорожному фонду и распределению полномочий между “Укравтодором” и областями, создадут прочный фундамент для дальнейшего развития отрасли. И тогда через 5—7 лет Украина сможет реально интегрироваться в европейскую транспортную сеть. А украинцы начнут думать об автомобильных путешествиях, как о веселых приключениях, а не о неприятной неизбежности.