Децентрализованное бездорожье

По данным Всемирного экономического форума, Украина занимает 130-е место из 137 возможных по качеству транспортной инфраструктуры. 

Свыше 95% украинских дорог находятся в неудовлетворительном состоянии, треть из них нуждаются в капитальном ремонте. Новые дороги практически не строят, по старым ездить невозможно. Отечественные предприниматели в одном из последних опросов Института экономических исследований и политических консультаций поставили на первое место среди преград для бизнеса именно транспортную инфраструктуру. То есть предпринимателей пугают не столько изменчивое украинское законодательство и проверки фискалов, сколько дороги, по которым они возят свою продукцию. Качество покрытия также влияет и на количество ДТП в стране, увеличивая процент смертности и увечий, а следовательно, уменьшает самый дорогой ресурс Украины — человеческий. Не говоря уж о вполне естественном возмущении налогоплательщиков, которые во время поездок в большинстве случаев не понимают, на что же пошли их деньги.

И, по нашему убеждению, главная причина низкого качества наших дорог — не нехватка средств, а коррупция. Пока мы не устраним злоупотребления в дорожной сфере, любой объем средств, выделенных на дороги, будет недостаточным из-за их нецелевого использования.

Логическим этапом реформы децентрализации стала передача в управление областям 118 тыс. км автодорог местного значения. Передавали дороги в существующем, читай — ужасном, состоянии. И уже тогда было понятно, что собственных средств местным бюджетам, даже несмотря на их стабильную профицитность, на ремонт и содержание этих дорог не хватит. Поэтому в госбюджете на 2018 г. была предусмотрена специальная субвенция на эти цели, которая, кстати, профинансирована правительством полностью, а средства освоены регионами почти образцово — на 94%. Счетная палата провела аудит использования в 2018 г. субвенции, составившей свыше 11,5 млрд грн.

Впрочем, на все задуманное субвенции не хватило. За счет этих средств планировалось восстановить 1,8 тыс. км автодорог общего пользования местного значения, 689 погонных метров мостов и 2,7 млн кв. м улиц и дорог коммунальной собственности. Но, согласно информации областных и Киевской городской госадминистраций, работы выполнены только на 1,14 тыс. км автодорог (63% от планового показателя), 313 пог. м мостов (45%) и 0,8 млн кв. м улиц и дорог коммунальной собственности (30%). При этом качество выполнения ремонтных работ во многих случаях было крайне низким.

Для начала аудит установил, что областные госадминистрации оказались организационно неготовыми к управлению указанными дорогами. Причем дело даже не в профессиональных навыках местных чиновников, а в их количестве как таковом. Так, департаменту инфраструктуры Кировоградской ОГА передали в управление 68% всех дорог области (4,2 тыс. км). Штат предыдущего балансодержателя этих автодорог, областной службы автомобильных дорог, насчитывал 51 сотрудника. Штат новообразованного управления развития и содержания сети автомобильных дорог местного значения — 11 работников, каждый из которых должен работать буквально за пятерых.

Кроме этого, передача автодорог на места в большинстве случаев не сопровождалась передачей технических паспортов и других документов. В некоторых областях вообще отсутствует какая-либо информация о переданной инфраструктуре: истории строительства, капитальном и текущем ремонтах, эксплуатации, характеристиках инженерных сооружений, транспортном потоке, отводе земельных участков, балансовой стоимости и т.п. В некоторых областях нет даже сведений о категориях переданных им дорог.

Понятно, что отсутствие опыта, кадров и первичных документов только притормозили использование средств на обновление дорожной инфраструктуры. Так, Черкасская, Херсонская и Луганская ОГА за первое полугодие 2018-го вообще не потратили ни гривни из выделенных денег. Остальные области смогли освоить за первые шесть месяцев не более 35% выделенных средств. На конец первого полугодия 2018-го на счетах подразделений облгосадминистраций и КГГА образовался остаток неиспользованных средств субвенции в размере 3,3 млрд грн, или свыше 65% направленных ассигнований. К концу года темпы освоения средств удалось выдержать только потому, что области быстро перевели значительную часть средств из капитальных расходов, предназначенных для строительства и реконструкции, в текущие расходы, предусматривающие только ремонты и содержание. С одной стороны, действительно, для проведения текущих ремонтов нет нормативных требований об обязательности изготовления проектной документации и, соответственно, проведении ее экспертизы, как для капитального ремонта, реконструкции или строительства. С другой — отсутствие этих требований снижает требования к подрядчикам, которые будут выполнять работы, а значит, и к качеству выполнения самих работ.

Наконец, в 2018 г. больше всего средств субвенции (40%) было направлено на текущий средний ремонт, у которого очень кратковременный эффект, поскольку он исправляет незначительные повреждения отдельных элементов автомобильных дорог. Вместе с тем на капитальный ремонт фактически направлено только четверть (24%) средств субвенции. Еще 34% денег ушло на мелкий ремонт и эксплуатационное содержание и всего 2% — на строительство и реконструкцию. Если вернуться к планам использования субвенции, то они действительно предусматривали, что большая часть денег (62%) пойдет именно на капитальные ремонты. И это правильно, поскольку текущие и незначительные ремонты не дают долговременного результата, именно из-за них украинские дороги ежегодно “тают вместе со снегом”. Но текущий ремонт дешевле и проще, а главное, его можно повторять ежегодно, давая подрядчикам стабильные заработки.

Поэтому и получается, что дорога на Хмельнитчине с состоянием изношенности 92%, которую по всем нормативам нужно было капитально отремонтировать, оказалась в перечне дорог, подлежащих текущему среднему ремонту. И если не в этом, то в следующем году ее снова будут ремонтировать, поскольку 92% изношенности — это бездорожье, которому средний ремонт не поможет. И пытаясь сделать что-то быстрее и более легким путем, чиновники сознательно пренебрегают качеством, между прочим, используя нерационально государственные средства.

Практически во всех регионах, где проведен аудит, установлены многочисленные случаи нарушения подрядными организациями технологии выполнения ремонтных работ, а именно — несоблюдение температурного режима и использование асфальтобетонных смесей неустановленного происхождения. Это одна из главных причин разрушения дорожного покрытия через непродолжительный срок с момента завершения ремонтных работ.

В Полтавской области, согласно расходным накладным, асфальтобетонную смесь поставляло ООО “ТЕРА НЕТ”, но у подрядчика не было документов об аккредитации этого асфальтобетонного завода. Подрядчик даже не знал, где он находится. В процессе поиска завода-призрака аудиторы выяснили, что по адресу ООО “ТЕРА НЕТ” в Сумах находится обычная частная квартира. И сразу возникает вопрос к качеству смеси, которую подрядчику поставлял вообще неизвестно кто.

В Луганской области, согласно документам, укладка горячих асфальтобетонных смесей проводилась с 16 по 25 декабря, при минусовой температуре и осадках. И работы, и материалы щедро оплачены заказчиком. Правда, проверка выяснила, что все указанные в транспортных накладных автомобили, якобы перевозившие горячие асфальтобетонные смеси к объекту, или легковые, или вообще не существуют. И здесь уже вопрос не к качеству смесей, а в целом к их наличию, поскольку что именно легковые авто завозили на объект, непонятно. И таких случаев немало в каждой из областей.

Ко всему этому предусмотренные договорами подряда гарантийные обязательства практически ни в одном из регионов, где проведен аудит, по состоянию на март 2019 г. не реализованы. То есть местные распорядители бюджетных средств не только позволяют подрядчикам делать дороги кое-как, но и не заставляют их устранять возникшие недостатки покрытия. Так, в Николаевской области, несмотря на имеющиеся факты разрушений и деформаций, что является следствием некачественного выполнения работ в 2018 г., чиновники ОГА до сих пор ни разу не известили подрядчиков о выявленных недостатках и не составили акты с определением в них сроков устранения выявленных недостатков, хотя договоры подряда предусматривали гарантийное обслуживание дорог в течение года.

Факты нарушения заказчиками требований законодательства в сфере публичных закупок выявлены в семи регионах из восьми проверенных на общую сумму 667,8 млн грн. Часто на нарушение шли только для того, чтобы закупки были неконкурентными и позволили заработать своим же подрядчикам. Представьте себе, согласованный Укравтодором и предоставленный в его распоряжение перечень объектов Тернопольской ОГА состоит из шести страниц, и в нем нет ни одного отрезка дороги менее 600 м. Вместе с тем экземпляр этого же перечня объектов, хранящийся в самой Тернопольской ОГА и переданный в Казначейство, — это 21 страница с отрезками дорог длиной от 20 до 60 м. Во-первых, речь идет о подделке документа, который ОГА подала Казначейству для исполнения. Во-вторых, о сознательном дроблении отрезков дорог для того, чтобы стоимость работ на них не превышала 200 тыс. грн и позволяла не применять процедуры конкурсных закупок. Кто-то близкий к руководству Тернопольской ОГА неплохо заработал на этих проектах, а нас обворовали, так как отсутствие конкуренции не снижает, а повышает стоимость.

При этом, например, в отдельных областях вообще за бортом остались дороги и улицы коммунальной собственности. В соответствии с порядком распределения средств субвенции, 20% ее должно было пойти именно на их ремонт и содержание. Но в целом не распределялись и не направлялись средства субвенции на эту цель в Донецкой, Запорожской, Львовской, Хмельницкой, Черновицкой областях. В Полтавской области на дороги и улицы коммунальной собственности распределено 2% от объема субвенции, полученного областью, в Тернопольской — 3, Закарпатской — 4, Николаевской — 5%.

Выборочный аудит в восьми регионах по использованию “дорожной” субвенции установил факты нарушения требований законодательства в вопросах градостроительной деятельности на общую сумму 362,4 млн грн, в вопросах публичных закупок — на 667,8 млн и в вопросах ведения бухгалтерского учета — на 120,3 млн грн. Вместе с тем фактов использования средств субвенции с нарушениями законодательство выявлено на общую сумму 265,7 млн грн, вследствие чего государству причинены убытки на 149,1 млн грн и образованы риски их причинения на 33,3 млн. Установлено также неэкономное использование средств субвенции на сумму 63,3 млн грн, непроизводительное — 135,8 млн и нерезультативное использование — 142,2 млн грн. Но такие истории лучше иллюстрировать не сухими цифрами, а примерами из жизни.

В Николаевской области школьники из сел Лиманы, Викторовка и Элеваторное не могут доехать до школы, поскольку дорога, которую четыре месяца назад отремонтировала ОГА, остается непроездной. Ремонтные работы завершились в ноябре 2018-го. С тех пор щебеночное покрытие смешалось с землей, просело, образовались ямы и выбоины, причем настолько глубокие, что машины проехать по дороге не могут. Подрядчик получил за эту работу свыше 3,6 млн грн. Гарантийный срок эксплуатации — год. Никаких претензий у ОГА к подрядчику нет...