Державні закупівлі: шість ключових уроків від ЄС

Традиційно вважається, що основною метою цього є боротьба з корупцією. Насправді фундаментальною ціллю насамперед є створення конкуренції в процесі закупівель у державному секторі задля отримання найкращої пропозиції за гроші платників податків.

Корупція є лише однією з кількох можливих причин відсутності конкуренції в державних закупівлях.

Необхідність процедур проведення державних закупівель обґрунтована тим, що не можна очікувати, що державний сектор поводитиметься як звичайний покупець, орієнтований на найвищу якість за нижчу ціну.

Відсутність комерційного підходу до закупівель у державному секторі може мати кілька причин.

Наприклад, покупець державного сектора може надати перевагу своєму звичному постачальнику, навіть якщо той не є найбільш конкурентоспроможним на ринку. Другою тенденцією може бути обмеження вибору постачальників із залученням лише місцевих підприємств з метою сприяння працевлаштуванню місцевого населення і податкових надходжень. Також існує ризик того, що рішення, у тому числі рішення про закупівлі, не є комерційно орієнтованими через корупцію.

З усіма цими проблемами вже зіткнулися країни ЄС. Як результат, директиви ЄС, по суті, зобов'язують державний сектор проводити закупівлі на конкурсній основі із застосуванням прозорих процедур, що ґрунтуються на заздалегідь встановлених об'єктивних критеріях.

Розглянемо ключові правила ЄС щодо державних закупівель, які повинні бути застосовані в Україні

Порогові контракти

Директиви ЄС поширюються тільки на договори вище певного рівня вартості, в основному тому, що саме такі договори становлять інтерес в контексті міжнародної торгівлі. Адже основною метою директив є сприяння такій торгівлі, а не регулювання державних контрактів в цілому. Тим не менш, це не означає, що директиви надають національному законодавству повну свободу щодо присудження контрактів нижче порогової вартості.

Для договорів про державні закупівлі, вартість яких нижче зазначеної в директивах, обов’язковим є оприлюднення наміру укласти договір про закупівлі і використання об'єктивних і попередньо оголошених критеріїв.

Тим не менш, існують договори, на які законодавство Євросоюзу не поширюється — в основному, через їх невелику вартість. Припускається, що вони не зацікавлять постачальників з інших країн-членів ЄС.

З огляду на це, багато країн-членів ЄС запровадили особливі процедури для контрактів меншої вартості, які є більш гнучкими щодо, наприклад, термінів і вимог до документації.

Постає питання існування межи, нижче якої правила не застосовуються.

Втім, в більшості країн ЄС існують вимоги щодо належного управління державними фінансами, які запобігають випадкам очевидного фаворитизму і корупції і покривають навіть найменші контракти.

Суб'єкти, на яких поширюється дія директив ЄС

Іншою характерною рисою директив ЄС є їхнє застосування з точки зору замовника або постачальника. Дія директив ЄС про державні закупівлі поширюється на органи державної влади та інших учасників державного сектора. Має значення саме мета діяльності суб’єкта. Для цього директиви ЄС розрізняють діяльність на комерційній основі та діяльність задля забезпечення суспільних потреб.

Так, якщо суб’єкт комерційно орієнтований, то необхідності в застосуванні правил закупівель не буде, адже в цьому випадку він, як правило, зацікавлений в тому, щоб отримати кращу якість за нижчу ціну.

І хоча інколи важко розрізнити суб’єкт за його діяльністю, важливо не те, чи фінансується він державою, чи ні, а чи регулюється підприємство органами державної влади, адже бюджетні кошти залучені в більшості випадків.

Враховуючи мету створення підприємства — задоволення суспільних потреб або комерційний інтерес — ні державні, ні приватні підприємства не підпорядковуються дії норм ЄС.

Проте жодне правило не буває без деяких винятків. Існують особливості закупівель для підприємств, що працюють в комунальному господарстві, таких як енергозабезпечення, тепло- та водопостачання, транспорт.

В різних країнах регулювання закупівель підприємств, що працюють в зазначених галузях, відбувається по-різному — наприклад, що стосується залучення приватного бізнесу, — але чітко встановлено, що саме державний сектор повинен гарантувати доступність, стабільність та надійність послуг населенню.

Технічна специфікація

Третя особливість стосується вимог директив ЄС щодо технічної специфікації — опису вимог до того, що повинно бути виконано згідно з договором про державні закупівлі. Технічна специфікація є важливим елементом тендерної документації, яка надається учасникам тендеру і на основі якої вони готують свої пропозиції.

Такі специфікації мають бути об'єктивними, не надаючи переваг жодному з учасників. Тільки тоді пропозиції будуть конкурентними та придатними для порівняння і оцінки.

Директиви ЄС вимагають, щоб закупівельні організації використовували технічні специфікації, засновані виключно на європейських чи міжнародних стандартах.

Метою цього є забезпечення високого ступеня відповідності пропозиції заявника інтересам ринку, в тому числі міжнародному. Для зручності та заохочення участі заявники також можуть використовувати у своїх пропозиціях альтернативні стандарти за умови, що їхня відповідність європейським / міжнародним стандартам може бути задокументована.

Можливі також ситуації, коли замість конкретного технічного рішення в закупівельному договорі описана проблема, яку потрібно вирішити, і бажані результати. У цих випадках учасники торгів мають можливість використати свій інноваційний потенціал та технічні ноу-хау для розробки оптимального підходу. З цих причин допускається використання функціональних та експлуатаційних вимог як альтернативи технічним специфікаціям в звичному вигляді.

Критерії оцінювання

Ще одна, четверта властивість стосується критеріїв визначення кращої пропозиції.

Українське законодавство передбачає оцінку вартості пропозиції як основного критерію для визначення переможця, що, в умовах невизначеності, часто використовується і як єдине мірило через його відносну об'єктивність і простоту.

Директиви ЄС окреслюють абсолютно інший підхід: ефективна конкуренція можлива, якщо в її основу закладена оцінка групи показників, таких як функціональність, економічність, післяпродажне обслуговування та інші якісні аспекти, а не лише ціни.

Існує думка, що використання якісних критеріїв автоматично призводить до зловживань.

Дійсно, є такий ризик, якщо якісні критерії сформульовані надто загально (наприклад, використання таких абстрактних термінів, як “якість”, “функціональність” тощо). У таких випадках закупівельник залишає занадто велику дискрецію в прийнятті остаточного рішення. Крім того, за відсутності чітких вимог результатом торгів цілком може бути те, що пропозиції насправді не порівнянні, оскільки, наприклад, учасники зрозуміли такий термін, як “функціональність”, абсолютно по-різному.

Існує безліч прикладів оскарження (і навіть анулювання) результатів тендерів країн-членів ЄС через використання критеріїв, які були занадто розпливчастими.

Це пояснює, для чого потрібно використовувати більш визначені критерії, і це не обов'язково вимагає особливих технічних знань. Наприклад, у випадку придбання принтерів, доцільно розглядати не лише ціновий фактор. Тому що найдешевший принтер може стати найдорожчим рішенням у довгостроковій перспективі за рахунок вищих цін на картриджі. У цьому випадку доречним якісним критерієм, крім ціни принтера, може бути ресурс картриджа (тобто кількість сторінок, яку можна ним роздрукувати) та його ціна.

Охорона довкілля та інші політики

Інша особливість закупівель ЄС, на яку варто звернути увагу — це їхнє використання як інструмента для реалізації екологічних та інших політик, таких як охорона праці.

Оскільки основна мета регулювання державних закупівель полягає в тому, щоб зобов'язати державний сектор поводитися в комерційно ефективний спосіб, може постати питання, чи додаткові політики не спотворюватимуть первинної мети. До певної міри можна стверджувати, що “зелені” закупівлі насправді мають ключове значення.

Прецедентне право Європейського союзу налічує безліч прикладів, коли вимоги до систем екологічного управління (наприклад, про викиди, енергозбереження та вторинну переробку) були включені до основних вимог в процесі державних закупівель.

Після нещодавньої реформи 2014 року до директив внесено уточнення про те, як екологічні вимоги можуть бути включені до процесу закупівель не лише на етапі вибору постачальника, але й на інших його етапах (в тому числі попередньої кваліфікації, технічних специфікацій і договірних вимог до продуктивності), не створюючи перешкод для торгівлі.

Включення екологічних цілей у процес державних закупівель знаходиться на різних стадіях розвитку в Європі.

Крім того, було розпочато декілька ініціатив на рівні ЄС та окремих країн-членів ЄС, щоб допомогти закупівельникам розробити відповідні тендерні умови і підходи.

Електронні закупівлі

Внаслідок реформи минулого року до директив ЄС про державні закупівлі включено більше положень щодо регулювання електронних закупівель (або “е-закупівель”). Це варто уваги, враховуючи тенденцію, що спостерігається в Україні останніми роками: електронні закупівлі розглядають як окрему процедуру закупівель, яка потребує інших правил та передбачає, передусім, застосування електронного реверсійного аукціону, де найнижча ціна є єдиним критерієм для вибору постачальника.

Положення директив передбачають ширше застосування електронних комунікацій, включаючи використання електронних засобів та пристроїв у системі державних закупівель в цілому.

Ідея полягає в тому, щоб замінити традиційні “паперові” процеси на опрацювання стандартних електронних документів, обмін електронними повідомленнями та підтримку автоматизованої обробки документів на кожному етапі процесу державних закупівель. Це вимагає запровадження електронних еквівалентів для, наприклад, підписаних заявок, запечатаних конвертів та безпечного зберігання таких конвертів до відкриття пропозицій.

Переваги електронних закупівель можна повною мірою оцінити тільки за умови, що система базується на програмних рішеннях, які є загально використовуваними та легко доступними для всіх зацікавлених учасників.

Тому ці аспекти мають пріоритет в директивах ЄС.

Крім системи управління державними фінансами, система електронних закупівель також може бути прив'язана до державних реєстрів — це надасть доступ до різної стандартної документації про заявника і, таким чином, позбавить його необхідності збору такої документації для кожного тендеру.

Розвиток системи електронних закупівель в різних країнах ЄС перебуває на різних етапах. Але найближчими роками прогрес прискориться, оскільки нові директиви вимагають обов'язкового впровадження електронних закупівель починаючи з 2018 року.

Висновки для України

Як бачимо, норми ЄС не дають простих відповідей на складні питання в сфері державних закупівель. Жодна країна не може сказати, що розробила ідеальне комплексне рішення, яке можна легко адаптувати в інших країнах.

Однак певні висновки все ж можна зробити.

Подальша модернізація української системи державних закупівель продовжить сприяти:

— поліпшенню умов для конкуренції на ринку державних контрактів в Україні в результаті підвищення рівня законності, відкритості та неупередженості процесу укладення контрактів;

— забезпеченню кращого співвідношення ціни та якості при виборі переможця тендеру на державні закупівлі;

— скороченню випадків корупції при укладенні державних контрактів шляхом посилення цілісності та підзвітності з боку українських органів державної влади;

— удосконаленню системи управління державними фінансами, у тому числі зменшенню надмірного витрачання державних коштів;

— зміцненню позиції України на міжнародному рівні завдяки виконанню міжнародних зобов'язань (особливо перед міжнародними торговими партнерами, донорами та кредиторами);

— підвищенню конкурентоспроможності і експортного потенціалу українських підприємств на міжнародних ринках, як результат відповідності сучасними вимогами щодо державних контрактів.

Стін БРУУН-НІЛЬСЕН, міжнародний консультант Проекту ЄС “Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС”