Чья политическая воля в вопросе введения безвизового режима сильнее: Украины или ЕС?

Если в 2014 г. все внимание было приковано к введению биометрических загранпаспортов, то теперь в поле зрения — “безвизовые” антикоррупционные законы. Впрочем, оба новшества — лишь часть Плана действий по визовой либерализации (ПДВЛ), полное выполнение технических критериев которого должно обеспечить украинцам отмену виз с ЕС. С другой стороны, необходимым элементом достижения безвизового режима является наличие сильной политической воли со стороны самого ЕС, что проявится в надлежащей оценке состояния выполнения ПДВЛ и дальнейшем принятии положительного решения каждой из стран-членов ЕС. 

В этой статье мы оценим пробелы в выполнении Украиной рекомендаций ЕС и попробуем показать, действительно ли существующие рекомендации соответствуют техническим критериям ПДВЛ. После этого мы дадим оценку готовности 10 стран ЕС утвердить безвизовый режим для Украины.

Последний, пятый отчет о прогрессе Украины в имплементации ПДВЛ был опубликован 8 мая 2015 г. 

Документ содержит исчерпывающий перечень рекомендаций, которые Украина должна была выполнить до приезда следующей оценочной миссии ЕС в августе 2015 г. Впрочем, даже на начало ноября значительная часть рекомендаций не выполнена. Так каковы же основные проблемные вопросы в имплементации ПДВЛ, и соответствуют ли в полной мере данные ЕС рекомендации техническим критериям?

В Блоке 1 “Безопасность документов” невыполненными остаются две следующих рекомендации: “Как можно скорее обеспечить функционирование Единого государственного демографического реестра для выдачи биометрических паспортов (ID карточек)…” и “Принять меры для эффективного решения возможных побочных последствий смены имени”.

Во исполнение обеих рекомендаций Государственная миграционная служба (ГМС) подготовила законопроект №3224, который был негативно оценен общественными экспертами. Дело в том, что, кроме внесения изменений в Закон “О Едином государственном демографическом реестре и документах, которые подтверждают гражданство Украины, удостоверяют личность или ее специальный статус”, им предусмотрен ряд поправок, никак не касающихся выполнения рекомендаций ЕС. 

В частности, речь идет об урегулировании “проблемных” для ГМС вопросов стоимости изготовления загранпаспортов и функционирования Государственного предприятия “Документ”. В случае принятия Закона это предприятие, предоставляющее платные консультативные услуги, станет одним из уполномоченных субъектов Единого реестра. Уже сейчас результаты мониторинга ГО “Европа без барьеров” деятельности районных территориальных отделений ГМС г. Киева свидетельствуют о систематических нарушениях принципа добровольности предоставления консультативных услуг этой структурой. Принятие вышеупомянутой поправки к Закону только усугубит сложную ситуацию.

С другой стороны, законопроект предлагает вносить в Единый реестр максимальное количество персональной информации о человеке, например данные о родителях, попечителях и опекунах или информацию о наличии и номере удостоверения водителя. Однако рекомендация оценочной миссии ЕС сосредоточена только на фиксировании в Едином реестре информации, имеющейся в паспорте гражданина Украины, а также информации о смене имени. 

Возвращаясь к сути самих рекомендаций ЕС к Блоку 1: они только частично соответствуют одному из технических критериев ПДВЛ, что свидетельствует об их необязательности, но желательности для ЕС. Итак, использование для законопроекта №3224 статуса “безвизового”, безусловно, выгодно для лоббирования интересов ГМС, фактически же он требует доработки и учета позиций общественных экспертов.

 В Блоке 2 “Нелегальная миграция, включая реадмиссию” не выполнена рекомендация Еврокомиссии “Имплементировать комплексные стратегии по управлению границами и планы действий, предусматривающие улучшение межведомственного сотрудничества…”. Для решения ситуации была подготовлена Стратегия развития государственной пограничной службы Украины, которая ждет своего утверждения. Пассивность органов государственной власти в утверждении Стратегии может привести не только к срыву выполнения ПДВЛ, но и к отсутствию финансового обеспечения мероприятий Стратегии, утверждаемых в виде бюджетных ассигнований, предусмотренных на соответствующий год для Государственной пограничной службы.

Ожидают финансирования из Государственного бюджета 2016 г. и две других рекомендации Еврокомиссии: “Усиление языковой подготовки для сотрудников Государственной миграционной службы” и “Улучшение подготовки персонала, работающего в центрах приема, в том числе языковой подготовки и обучения судей”. 

Впрочем, более серьезна задержка с утверждением новой Национальной стратегии управления миграцией, которая является одним из технических критериев ПДВЛ, а не просто рекомендацией. Эту Стратегию, разрабатываемую при поддержке Международной организации по миграции, по словам представителей ГМС, необходимо принять в ближайшее время. Впрочем, текст Стратегии и План мер до сих пор не обнародованы, а значит в ней вряд ли будут учтены позиции профильных общественных экспертов.

Блок 3 “Общественный порядок и безопасность” привлек наибольшее внимание оценочной миссии ЕС по причине низкого уровня выполнения. И это неудивительно, поскольку, например, в первом подблоке “Предотвращение и борьба с организованной преступностью, терроризмом и коррупцией” на начало этой недели не выполнено большинство рекомендаций, данных Украине еще в мае. 

В частности, это касается рекомендации “Определить подход к уголовному правосудию для правоохранительных органов и органов прокуратуры…”. Сейчас она выполнена только частично, поскольку недоработан и не обнародован План действий ранее принятой Стратегии реформирования судоустройства, судопроизводства и смежных правовых институтов на 2015—2020 гг. 

Во исполнение следующих рекомендаций — “Принять меры по реформированию процесса расследования” и “Значительно уменьшить досудебные следственные полномочия Службы безопасности Украины” только 10 ноября был принят законопроект №2542а “О внесении изменения в статью 216 Уголовного процессуального кодекса Украины по уточнению подследственности Национального антикоррупционного бюро Украины”. Лишь  12 ноября ВР приняла закон “О государственном бюро расследований”. 

Последняя рекомендация подблока — “Обеспечить эффективность специализированного подразделения “защиты свидетелей” согласно международным стандартам”, которая тоже не прямо обеспечивает выполнение ПДВЛ, а значит является только желательной, — не выполнена. Пришло время принять новый соответствующий межведомственный приказ МВД, ГПУ, СБУ и Минюста.

Особенно проблемным оказался третий подблок — “Предотвращение и борьба с коррупцией”. Для примера, создание рекомендованной ЕС Специализированной антикоррупционной прокуратуры существенно задерживается из-за нежелания Генеральной прокуратуры заменить двух членов конкурсной комиссии, которые вызывают подозрения общественных экспертов и представителей ЕС. Именно антикоррупционная прокуратура должна представлять государственное обвинение в антикоррупционных производствах, а потому ее роль в борьбе с коррупцией — одна из ключевых.

Рекомендованное ЕС Национальное агентство Украины по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных и других преступлений, будет создано только благодаря принятию 10 ноября законопроекта №3040. А соответствующий законопроект, направленный на удовлетворение рекомендации “Провести реформы по неприкосновенности, связанные с судьями и членами Парламента”, с сентября находится на рассмотрении в комитете, и его вовсе не спешат принять.

Остался открытым вопрос законопроекта №2541 “…по усовершенствованию института специальной конфискации с целью устранения коррупционных рисков при ее применении”. После его принятия 10 ноября этот законопроект вызвал горячие дискуссии среди антикоррупционных и правозащитных сил. Сторонники борьбы с коррупцией считают, что конфискация должна происходить на этапе досудебного следствия, даже без достаточной доказательной базы, поэтому хотят вотирования принятого Закона. Но определенные правозащитные группы считают, что конфискация без сбора надлежащей доказательной базы может привести к злоупотреблениям. Итак, ожидается заключение ЕС по принятому Закону и соответствующие действия президента. 

В завершение: в подблоке “Сотрудничество между правоохранительными органами” застрял процесс принятия законопроекта “Об органах внутренних дел”, ветированного президентом. 

В Блоке 4 “Внешние сношения и фундаментальные права” неоднозначная ситуация сложилась с выполнением рекомендации “Обеспечить, чтобы меры, принятые в связи с перемещением на территориях и с территорий, неподконтрольных органам власти Украины, основывались на четких правовых критериях и не налагали неадекватное административное бремя на граждан”. Для достижения рекомендованного было принято Постановление КМУ №367 “Об утверждении Порядка въезда на временно оккупированную территорию и выезда с нее”. Впрочем, в последние недели для выполнения рекомендации правительство предлагает парламенту утвердить законопроект “…об установлении факта рождения или смерти на временно оккупированной территории Украины”. Кроме того что законопроект прямо не соответствует вышеупомянутой рекомендации, он сокращает сроки рассмотрения иска об установлении факта рождения или смерти до 24 часов. А это, в свою очередь, существенно ограничивает возможность судебных исполнителей проверить предоставленные доказательства. Таким образом, возможно распространение злоупотреблений, направленных на незаконное получение наследства или совершение преступного похищения детей.

Наиболее проблемной в четвертом Блоке стала рекомендация “Внести изменения в Кодекс законов о труде по запрету дискриминации на основе сексуальной ориентации”. На минувшей пленарной неделе у депутатов не хватило голосов за поправку, на этой же ее утвердили с шестой попытки. Следует отметить и неоднозначное отношение населения к возможным изменениям. В отсутствие надлежащих разъяснений и антидискриминационной кампании, граждане отождествляют этот законопроект с заключением браков или усыновлением детей для сексуальных меньшинств. Однако законопроект касается исключительно трудовых отношений.

Есть ли у ЕС политическая воля к отмене виз?

Оставим украинские трудовые будни безвизовых баталий и вспомним, что визовая либерализация — это не только технический, но и политический процесс, в котором участвуют разные игроки. Судьбу безвизового режима будет решать не только Европейская Комиссия (ЕК), которая первой вносит предложение об отмене виз, но и Совет ЕС и Европейский Парламент (ЕП). Именно эти учреждения голосуют за то, чтобы предложения ЕК стали законом. В отличие от ЕК, являющейся движущей силой в безвизовом процессе, именно Совет ЕС и ЕП могут не собрать необходимую поддержку безвизовых перспектив Украины. Поэтому так важно разработать план действий аккумуляции внутриполитического спроса на такое решение. 

Нажмите для увеличения

Тем временем в информационном пространстве ЕС не хватает комплексной и взвешенной оценки изменений, произошедших в Украине вследствие завершения процесса визовой либерализации. Проведя серию интервью с высокими должностными лицами и независимыми экспертами ЕС, можем утверждать, что в целом страны ЕС отмечают ощутимый прогресс в выполнении Украиной реформ в рамках ПДВЛ. Однако одним из слабых мест единогласно признаны вопросы борьбы с коррупцией и отмыванием средств. Кроме того, незаконченными представляются реформы органов внутренних дел и системы уголовной юстиции. Миграционные риски из Украины оцениваются как средние и ниже средних. При этом представители таких государств, как Италия и Литва, подчеркивают преимущества от миграции украинцев в их страны. Военный конфликт с Россией эксперты ЕС оценивают неоднозначно. С одной стороны, он ускорит решение о предоставлении безвизового режима с целью легитимации нынешней украинской власти на европейском пространстве, а с другой — может быть использован отдельными странами для отстрочки решения об отмене виз между ЕС и Украиной. При этом не предполагается внесения новых технических критериев в ПДВЛ в связи с военным конфликтом. 

Среди рисков безопасности эксперты ЕС отмечают угрозы проникновения из Украины в ЕС организованных вооруженных формирований, вооруженных террористов, которые будут использовать украинские паспорта, торговлю людьми и оружием, а также возможность транзита через Украину в ЕС нелегальных мигрантов из третьих стран. 

Итак, украинское правительство, подготовившее большинство вышеупомянутых законопроектов, избрало путь выполнения всех предложенных ЕС рекомендаций. Даже тех, которые фактически не соответствуют первоисточнику — Плану действий по визовой либерализации. При этом некоторые предложенные правительством законопроекты “безвизового пакета” спекулируют нормами, которые прямо не соответствуют ни техническим критериям, ни рекомендациям ЕС. С другой стороны, украинские парламентарии, руководимые, скорее, давлением со стороны ЕС, чем внутренним пониманием необходимости реформ, предусмотренных ПДВЛ, существенно замедлили процесс принятия необходимых законов. До сих пор не выработан консенсус по важному для  ЕС вопросу, как снятие неприкосновенности с судей и народных депутатов. По словам европейских высоких должностных лиц девяти стран, ЕС готов ждать окончательного выполнения Украиной всех технических критериев. Но долго ли?

Ирина СУШКО, Екатерина КУЛЬЧИЦКАЯ