Чому приватизація полегшить Україні шлях до ЄС: досвід трьох країн

Від технічно найпростішого і вже, до речі, виконаного — призначити нового керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури — до продовження судової реформи та втілення антиолігархічного закону.

Тез, що безпосередньо стосуються управління публічними активами чи зобов’язують до зменшення частки держвласності, у вимогах ЄС немає. Втім, європейська інтеграція не обмежиться неухильним виконанням відомих пунктів.

Чимало інших позитивних змін і опосередковано, і прямо допомагатимуть виконати ці критерії.

Зокрема, зменшення частки держави в економіці через масову приватизацію почасти сприятиме боротьбі з корупцією та обмеженню надмірного впливу олігархів.

Як у Євросоюзі змінювалися підходи до управління майном і коли Європейська комісія змушувала національні уряди продавати свої активи? А також чи справді приватизація полегшить шлях України до членства у ЄС?

Від невтручання до м’якого примусу

Традиційно політика інституцій ЄС у питаннях публічної власності була нейтральною і ґрунтувалася на рівному ставленні до підприємств державного та приватного секторів.

Цей принцип сягає часів зародження організації-предтечі Євросоюзу — Європейського економічного співтовариства. Він був результатом тривалих і важких переговорів, що передували укладенню Римського договору 1957 року.

Тоді країни-засновниці, маючи кардинально різні частки держави в економіці, досягли компромісу, що тримався на трьох китах:

1. Невтручання у політики власності держав-членів. Країни домовились надавати перевагу конкурентним ринкам. Водночас ЄЕС (а потім і ЄС) на рівні інституцій втручатиметься лише тоді, коли політика уряду певної держави суперечитиме вільній і справедливій торгівлі у спільноті.

2. До державних підприємств ставитимуться так само, як і до приватних. Фактично це означає заборону надавати державну допомогу (зокрема, субсидії) певним підприємствам, адже це спотворює конкуренцію на спільному ринку.

3. На всі підприємства, які надають послуги загального економічного значення, також поширюються ці правила, але тільки у межах, що не перешкоджають виконанню покладених на них завдань.

Термін “послуги загального економічного значення” випливає з переконання, що державні монополії є критично необхідними у деяких галузях економіки. Йдеться про зв’язок, транспортні перевезення і особливо надання комунальних послуг.

У повоєнній Європі поштові служби, телекомунікації, залізниці, електроенергетика, газова промисловість та водопостачання зазвичай належали або центральному уряду, або муніципальним органам влади.

Цього виявилося вдосталь аж до 1980-х, доки Маргарет Тетчер не розпочала свою програму приватизації у Сполученому Королівстві. Саме її політика надихнула інші країни наслідувати цей приклад і змусила замислитись про обсяги втручання держави в економіку.

У 1985 році один із найближчих соратників “залізної леді” лорд Артур Кокфілд став єврокомісаром з питань внутрішнього ринку та послуг. На цій посаді він написав і оприлюднив Білу книгу, в якій визначив 300 заходів, які необхідно вжити для повноцінного створення єдиного ринку.

Його рекомендації лягли в основу прийняття Єдиного європейського акта у 1986 році, що закріпив вільний рух товарів, послуг, осіб і капіталів. Це усунуло нетарифні бар’єри для вільної торгівлі між країнами-членами і фактично зруйнувало монополістичне становище багатьох державних підприємств.

З’явилися конкуренти з приватного сектора, зокрема й іноземці.

Вирішальний вплив на долю публічної власності мало укладення угоди про утворення Європейського Союзу у 1992 році.

У договорі закріпили Критерії конвергенції, яким мали відповідати країни, щоб запровадити євро. Вони передбачили скорочення державних витрат, аби бюджетний дефіцит не перевищував 3% валового внутрішнього продукту, а державний борг становив не більше 60% від ВВП.

Такі умови поставили уряди під жорсткі фіскальні обмеження. Потрібно було приймати рішення: скорочувати соціальні виплати, підвищувати податки або приватизувати державні активи.

Останній варіант був найменш болісним.

А Пакт про стабільність і зростання 1997 року фактично надав Раді Європейського Союзу право застосовувати покарання країни-учасниці, що не доклала достатньо зусиль для дотримання передбачених меж бюджетного дефіциту.

Факти свідчать, що приватизація не була цілеспрямованою політикою Європейського Союзу, а радше наслідком європейської інтеграції. До неї часто вдавалися країни, щоб прискорити свій вступ до ЄС та єврозони і вирішити гострі економічні проблеми.

Однак історія знає випадки, коли європейська бюрократія виходила за межі м’якого примусу і приймала недвозначні рішення щодо подальшої долі державних підприємств.

Італія: подолання спадку Мусоліні

Тенденція втручання держави в економіку Італії є наслідком панування фашистського режиму. Ще 1933 року за ініціативою глави уряду Беніто Муссоліні та міністра фінансів Гвідо Юнга було засновано Інститут промислової реконструкції (IRI) — державну установу для порятунку, реструктуризації та фінансування банків і приватних компаній, що збанкрутували під час Великої депресії. З часом його вплив поширився на сталеливарну, збройову та хімічну промисловості.

До 1939 року під урядовим контролем вже були 80% судноплавства та суднобудування Італії, 75% виробництва чавуну та майже 50% виробництва сталі.

На відміну від класичної націоналізації діяльність інституту обмежувалась фінансуванням підприємств, бухгалтерським обліком та адміністративним контролем.

Після Другої світової війни IRI став одним з найбільших конгломератів у світі, з-поміж іншого, володіючи ще й автомагістралями, а також харчовими і телекомунікаційними компаніями.

Підписавши у 1957 році Римський договір, Італія формально погодилася з неприпустимістю субсидувати державні холдинги, проте не поспішала дотримуватись цієї норми.

Показовою у цьому питанні є справа ENI-Lanerossi. У 1962 році державна холдингова компанія Ente Nationale Indrocarburi (ENI) придбала Lanerossi — відомий італійський бренд вовняної промисловості. Lanerossi, своєю чергою, поглинув кілька інших приватних компаній у текстильному секторі.

Через постійні збитки деяких дочірніх компаній Lanerossi неодноразово користувалась субсидіями від уряду Італії. У 1980 році Європейська комісія повідомила італійську сторону, що ці заходи не будуть трактувати як порушення, лише якщо допомога надається на обмежений період і спрямована на відновлення самоокупності підприємства.

Чиновники на Апеннінах не зважали і ще понад десятиліття надавали кошти, продовжуючи сперечатися з європейськими інституціями про законність своїх рішень.

Ситуацію істотно змінили Критерії конвергенції. У 1993 році було укладено угоду між міністром закордонних справ Італії Беніаміно Андреатта та єврокомісаром з питань конкуренції Карелом ванн Міртом, яка дозволила уряду та державним холдингам повністю виконувати зобов’язання своїх збиткових дочірніх компаній.

Водночас уряд Італії зобов’язався до 1996 року скоротити борг держпідприємств до рівнів, що прийнятні для приватного сектора в ринковій економіці.

Домовленість не залишала італійцям простору для маневрів: це можна було втілити лише за допомогою масштабної приватизації.

ENI та IRI стають акціонерними компаніями, але їхня доля склалась по-різному. Протягом наступних семи років були приватизовані усі ключові активи IRI — банки Credito Italiano, Banca Commerciale Italiana, оператор зв’язку Telecom Italia, а також Autostrade per l’Italia — компанія з управління ділянками автомагістралей, що перебувають у концесії.

Сам Інститут остаточно ліквідували у 2002 році.

ENI також пережив масштабне відчуження активів, а держава залишилась міноритарним власником.

Польща: врятувати легендарну судноверф

Не менш масштабне роздержавлення розгорталося і в посткомуністичній Польщі.

У 1995 році стартувала ваучерна приватизація, яка дозволила громадянам стати акціонерами 15 національних інвестиційних фондів, які керували 512 підприємствами країни.

Протягом 1990-х років дохід польської скарбниці від приватизації склав $17,8 млрд, у 2000-2011 роках — ще понад $16 млрд.

Усього з 1990 до 2011 рік було продано 5992 підприємства з державною участю. Найдорожчим активом стала телефонна компанія Telekomunikacja Polska (понад $6 млрд).

А от життя на судноверфях у Гданську, Гдині та Щецині на узбережжі Балтійського моря ледь жевріло.

Після ринкових реформ підприємства, що раніше існували завдяки замовленням з СРСР, потрапили у вкрай скрутне становище. Скажімо, верф у Гданську, що випускала раніше в середньому 30 суден протягом року, тепер могла подужати лише 6-8. Вже до середини 1990-х років з 17 тисяч робітників залишилась половина.

Легендарне підприємство, де зародився антикомуністичний рух “Солідарність”, двічі визнавали банкрутом.

Щоб якось підтримати суднобудівників на плаву, держава вирішила їх субсидувати. Усі три верфі отримували величезні кошти з національного бюджету. У ЄС підрахували, що лише двом підприємствам — у Гдині та Щецині — було видано приблизно $3,3 млрд.

У листопаді 2008 року Європейська комісія постановила, що державна допомога та інвестиції, які роками надходили до верфей, порушували правила конкуренції ЄС і не змогли посприяти їхньому довгостроковому виживанню.

У зв'язку з цим Брюссель зажадав від суднобудівників повернути вже спожиті багатомільйонні субсидії. Фактично йшлося про банкрутство. Польському уряду наказали продати активи суднобудівників Гдині та Щецина та самі верфі.

Усі пропозиції щодо реструктуризації також відкинули: Єврокомісія дійшла висновку, що це вимагатиме ще більших коштів з бюджету країни, і при цьому все одно доведеться скоротити кількість робочих місць на 40%.

Підприємства у Гданську це рішення вже не стосувалося: у 2007 році контрольний пакет акцій продали ISD Polska — дочірній компанії українського промислового конгломерату Індустріальний союз Донбасу Сергія Тарути.

У травні 2009 року Польща оголосила про продаж верфей у Гдині та Щецині. Покупцем назвали катарський інвестиційний банк QInvest. Проте до вересня потенційний інвестор так і не сплатив необхідної суми, і польський уряд був змушений шукати нових покупців.

Не знайшов, а відтак підприємства остаточно припинили своє існування.

Греція: важке одужання

У 2009 році у Греції вибухнула економічна криза. Країна роками жила не по кишені і все глибше влазила у зовнішні борги. Дефіцит бюджету сягнув майже 13% ВВП, а державний борг перевищив 300 млрд євро (115% ВВП). 

Економіці загрожував дефолт. Греція давно порушувала критерії конвергенції і була на межі вильоту з єврозони.

Особливо неприємно стало, коли всі довідалися, що чиновники в Афінах брехали про реальний стан справ і малювали статистику.

Навесні 2010 року уряд Греції надіслав до Європейського центрального банку, Єврокомісії та МВФ офіційний запит щодо надання екстреної фінансової допомоги.

Греція отримала 110 млрд євро під 5% річних в обмін на реалізацію програми структурних перетворень.

Замороження зростання заробітних плат на три роки, підвищення пенсійного віку, збільшення податків та лібералізація системи закритих професій — далеко не вичерпний перелік реформ, яку урядовці зобов’язалися втілити.

Була серед них і приватизація державної власності на суму у $50 млрд.

Однак політичний клас не виявив бажання продавати активи і успішно провалив узгоджений план.

1 липня 2015 року у Греції таки настав технічний дефолт. А 5 липня в державі відбувся референдум, на якому 61% греків відкинули нові пропозиції жорсткої економії від міжнародних кредиторів.

Кульмінацією невдоволення політикою Афін став емоційний виступ очільника Альянсу лібералів і демократів за Європу Гі Верхофстадта перед новим прем'єром Греції Алексісом Ципрасом у Європейському парламенті:

“Я розлючений! Ви постійно говорите про якісь реформи. Але жодних конкретних пропозицій ми досі не бачили. Ми ніби сновиди рухаємось в бік “Грекзиту”, але не ви і не ми заплатимо за грецькими рахунками, це зроблять звичайні громадяни вашої країни. Є лише один можливий шлях уникнути цього: у найближчі 48 годин запропонувати пакет реформ, що викликає довіру”.

Ципрас поступився тиску міжнародних кредиторів. 9 липня уряд Греції надав їм план більш радикальних змін, що містив, зокрема, й перелік інфраструктурних об’єктів під приватизацію.

Вже у 2016 році китайська компанія Cosco купує 67% акцій порту Пірей за 368 млн євро та інвестує ще понад 500 млн євро у будівництво нових об’єктів.

Згодом компанія німецького походження придбає таку ж частку акцій порту в Салоніках за 1,1 млрд євро. Китайська державна електромережа за 320 млн євро отримає у власність 24% національного постачальника електроенергії ADMIE.

Також Еллада завершить продаж 14 регіональних аеропортів німецькому консорціуму Fraport i Shentel Ltd на суму у 1,2 млрд євро та залізничної компанії TRAINOSE італійській державній залізниці Ferrovie dello Stato за 45 млн євро.

Приватизація допомогла суттєво зменшити державний борг.

Улітку 2018 року міністри економіки та фінансів держав єврозони констатували завершення економічної кризи і домовилися про списання решти боргів.

Також кредитори погодились додатково виплатити Греції 24 млрд євро як “подушку безпеки”, тобто для зменшення ризиків сповзання країни у чергову кризу.

А що Україна?

Перед великою війною в Україні налічувалося більше 3,5 тисяч підприємств державної форми власності. З них лише 1382 реально функціонують і лише 862 є прибутковими.

Левова частка з них не є вкрай значущими для української економіки, проте все одно споживають кошти з державного бюджету.

За європейськими мірилами такий стан справ несумісний з правилами чесної конкуренції і вільного ринку.

Війна лише загострює цю проблему.

А отже, приватизація виглядає логічним рішенням. В умовах тотального падіння ВВП усунення з економіки зайвого генератора збитків стає важливим як ніколи.

До того ж приватний власник зможе значно швидше налагодити процеси на релокованому підприємстві і здійснити перезапуск його роботи.

А кожен працюючий бізнес сьогодні — це посилення української економіки.

Європейський досвід підтверджує, що приватизація — один з найменш болісних способів зміцнити економіку в критичних ситуаціях. Водночас вона допомагає оздоровити і лібералізувати ринок.

В умовах війни мати успішну і сильну економіку критично необхідно для виживання. А оскільки Україна прагне до ЄС, приватизація пришвидшить необхідну трансформацію економіки.

Навіть попри те, що її наразі й немає серед обов’язкових вимог.

Кирило СИДОРЧУК, адвокаційний менеджер Transparency International Ukraine