Бюрократичне дозвілля

Давно обіцяні, але досі не втілені в життя “податкові канікули” для малого бізнесу — не єдина фішка президента Віктора Януковича. Ще одна — “дерегуляція”. “Це питання є наріжним каменем, який стримує розвиток підприємництва і надходження інвестицій до України”, — заявив нещодавно глава держави і, витримавши паузу, пообіцяв “подумати” й “зробити конкретні реальні кроки”. “Переконаний, що до кінця року цілком реально таку роботу завершити. Наша мета — припинити побори і знущання над бізнесом”, — підкреслив президент. Приблизно те саме він обіцяв на початку літа, визначив інший час “Ч” дерегуляції — вересень. Перш ніж підбивати підсумки роботи команди Віктора Януковича у визначеному ним напрямку, спробуємо уточнити проблему, на обіцянках вирішити яку вже не перший рік роблять PR політичні лідери різних мастей.

Ціни та питання

У рейтингу легкості ведення бізнесу Doing Business-2010, який щороку готують фахівці Світового банку, Україна посідає 142-ге місце зі 183 країн світу — це на чотири позиції краще, ніж у 2009-му, але зовсім не привід для національної гордості, радше, навпаки. За двома ключовими показниками — простоти реєстрації підприємств та їхньої ліквідації — Україна посіла відповідно 134-те (мінус вісім позицій порівняно з 2009-м) та 145-те місця (без змін) у рейтингу СБ. Лише за офіційними даними, станом на початок 2010 року в вітчизняному законодавстві (йдеться виключно про норми прямої дії) налічувалося 227 видів дозвільних документів. Кількість дозволів, запроваджених органами виконавчої влади різних рівнів, невідома навіть досвідченим бюрократам, проте й цим не обмежується ступінь втручання держави в підприємницьку діяльність, певні напрями якої вимагають ще й ліцензування. Коли бути точним, то на початку року 2 268 видів робіт не можна було розпочинати без відповідної державної ліцензії (“лідери” — медична й будівельна галузі, понад 150 видів робіт).

Парадокс полягає в тому, що павутина вітчизняної дозвільної системи заважає підприємцям, але далеко не завжди захищає, наприклад, покупців квартир від придбання неякісного житла чи відверто шахрайських схем (на кшталт “Еліта-центру”). В більшості випадків українська дозвільна система вигідна насамперед чиновникам — шалена кількість формальностей, яких має дотримуватись бізнес, сприяє його неформальному спілкуванню з представниками контрольних інстанцій, відверто кажучи — провокує корупцію.

Скажімо, на практиці розпочати бізнес в Україні — не проблема, особливо в умовах кризи, коли органи влади зацікавлені в появі нових платників податків (докладно про процедури реєстрації СПД і ТОВ — див. Тиждень №30/2009 р.). Навіть із урахуванням того, що процес реєстрації підприємств у нашій країні зазвичай триває 2-4 тижні у зв’язку з “напруженим” графіком роботи працівників контролюючих інстанцій. Хоча, згідно з алгоритмом Міжнародної фінансової корпорації (IFC), цей термін мав би бути значно коротшим: 5 днів — для СПД-фізосіб, 10 днів — для юросіб. Справжні проблеми в підприємців починаються вже після реєстрації, коли з’ясовується, наприклад, що для реалізації продукції окремим категоріям споживачів необхідно отримати спеціальні дозволи Державної санітарно-епідеміологічної служби, Держспоживстандарту тощо. Цей процес зазвичай тривалий і складний — з огляду на жорсткість нормативних вимог до виробників найменші відхилення дають привід до нарікань із боку відповідних інстанцій. Звичайно ж, бізнесмен, який вважає дії інспекторів неправомірними, може звернутися до суду, але це шлях у нікуди, адже в 99,9% випадків Феміда, приймаючи рішення, враховує висновок контрольної інстанції, скажімо, щодо невідповідності продукції встановленим державним стандартам. Дешевше — відразу купити необхідний дозвіл. Підприємці, опитані Тижнем, говорять, що розміри ґешефтів при цьому сягають 50% суми санкції, яка загрожує за невиконання встановлених норм. Типовими є випадки, коли бізнесмени йдуть на відверті порушення — за допомогою кольорових ксероксів самі продовжують терміни дії отриманих дозволів... Загалом система давно працює ненормально.

Біг на місці

Цьогорічні спроби навести в системі лад почались із прийняттям 11 лютого змін до Закону “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” №1869-VI (розроблених ще попередньою владою). Документ чітко визначив, що виключно закони встановлюють необхідність одержання документів дозвільного характеру (та їхні види), перелік дозвільних органів, платність-безплатність та строки видачі дозволів, вичерпний перелік підстав для відмови тощо. Також Закон запровадив принцип мовчазної згоди — якщо орган влади зволікає з видачею дозволу понад 10 днів, вважається, що підприємець його отримав і може займатися відповідною діяльністю. Уряду було доручено у тримісячний термін підготувати пропозиції щодо приведення законодавства у відповідність до нового закону, узгодити свої акти, а також затвердити перелік напрямів господарської діяльності, які можуть здійснюватися за новим принципом — декларування відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства, без отримання дозволів.

Вкластись у терміни, визначені законом, уряду традиційно не вдалось. Але 7 липня 2010 року парламент підтримав чергові зміни до Закону “Про дозвільну систему…” №2451-VI, підготовлені головою Комітету ВР із питань промислової і регуляторної політики та підприємництва Наталею Королевською у співавторстві з представниками різних фракцій. Як наслідок — підприємці здобули право займатися бізнесом на підставі декларування, без отримання документів дозвільного характеру, за винятком обмежень, установлених урядом (відповідний перелік зобов’язали затвердити протягом місяця).

Президента Віктора Януковича хтось поінформував, що уряд уже ухвалив рішення про скорочення кількості дозволів для підприємців на 50%, а до кінця року скоротить ще — до 10%. При цьому реальний ККД цих кроків не визначено. Голова Держкомпідприємництва Михайло Бродський відзвітував, що з вересня в країні діє декларативний принцип ведення бізнесу — начебто підприємцям необов’язково отримувати дозволи на роботи, а достатньо лише надіслати до контрольних органів повідомлення про те, що виробництво відповідає вимогам законодавства. Але 25 серпня 2010-го уряд Миколи Азарова постановою №725 затвердив перелік робіт (усього — 94 види), проведення яких потребує отримання дозволів.

Попри те що урядовий документ скоротив перелік робіт “за дозволами” більше ніж удвічі, голова Комітету Верховної Ради з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва Наталя Королевська вважає зроблений крок половинчастим. Зрозуміло, що для окремих видів діяльності дозволи об’єктивно необхідні: для виробництва, переробки і реалізації продуктів харчування, експорту-імпорту зерна, видобування нафти та газу, будівництва, демонстрації фільмів тощо. Але загалом Наталя Королевська вважає урядовий перелік “роздутим щонайменше вдвічі”.

Не зрозуміло також, як працюватиме “декларативний принцип” у межах чинної дозвільної системи. Заступник голови Держкомпідприємництва Галина Яцишина підкреслила — під час заповнення декларації бізнесмен має поінформувати, що його матеріально-технічна база відповідає вимогам законодавства. “Проте підприємець повинен усвідомити, що спрощення входження в бізнес не звільняють від перевірок контрольних органів”, — уточнила вона. У разі ж виявлення порушень підприємцю загрожує не лише заборона займатися бізнесом, а ще й притягнення до адміністративної відповідальності за надання неправдивих відомостей. У зв’язку з цим виникає велике запитання: яка система краща — стара чи нова?.. За недосконалого законодавства щодо проведення перевірок у чиновників залишаються широкі можливості для поборів під приводом, що в підприємця щось там не зовсім відповідає задекларованому. Отже, вітаючи намагання влади спростити умови ведення бізнесу, слід наголосити — без реальної дерегуляції підприємницької діяльності (шляхом послаблення державного контролю в усіх його проявах) нічого не зміниться. У зв’язку з цим нагадаємо, що урядовий проект Податкового кодексу суттєво розширює повноваження податківців під час проведення перевірок. Імплементація відповідних норм зведе нанівець усі інші кроки з дерегуляції.

Сума не змінюється

1 липня 2010 року парламент ухвалив зміни до Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” №2399-VI, який набуде чинності з 27 жовтня. Документ передбачає, що при будь-якому міністерстві чи відомстві має бути лише один контролюючий орган. Для довідки — в Україні діють 79 органів державного нагляду, що є найбільшою кількістю на теренах СНД. Наприклад, у Молдові їх функціонує 56, у Білорусі — 40, у Казахстані — 30. При цьому в окремих вітчизняних міністерствах працює невиправдана кількість таких органів, зокрема — в Мінагрополітики їх донедавна функціонувало 9, у Мінтрансі — 5. Після реалізації норм закону кількість контролерів у центральних органах влади має скоротитися до 40.

Першим покаявся Мінагрополітики, чиновники якого проінспектували, проаналізували й визнали — система контролю аграрного сектору децентралізована, це ускладнює роботу підприємців та сприяє корупції. Відтак розробили проект урядової постанови про реорганізацію в міністерстві — внаслідок скорочення понад 800 чиновників бюджетні витрати на оплату їхньої праці знизяться на 2,6 млн грн. За словами Михайла Бродського, Держкомпідприємництва вже “побив горщики” з Держкомземом, який нібито саботує дерегуляцію. “І ніхто, і ніщо нам не завадить”, — жваво заявив Михайло Бродський, відправивши скарги на діяльність Держкомзему до генпрокурора та прем’єр-міністра й пообіцявши на зустрічі з президентом поставити питання про звільнення голови Держкомзему. Важко сказати, чого в цьому випадку більше — дерегуляції чи бажання зняти Олега Кулініча, але в будь-якому випадку всі ці рухи — краплі в корупційному морі.

На думку експертів, реорганізація дозвільних органів призведе до їхнього об’єднання під спільним дахом без особливого скорочення повноважень контролерів. Провідний науковий співробітник Національного інституту стратегічних досліджень Дмитро Ляпін пояснює: “Якщо держава контролює, приміром, 10 процесів, то для підприємця все одно, хто його 10 разів перевіряє, — один підрозділ чи кілька. Бізнесменові важливо, щоб контроль здійснювався за один візит, аби зменшити витрати як офіційні, так і неофіційні”. Як тут не згадати про об’єднання всіх соціальних фондів під дахом пенсійного… Для підприємців нібито запровадили єдиний внесок, але це змістовно нічого не змінить — відрахування до соцфондів залишаться ті самі, просто контролери відповідних установ працюватимуть під егідою ПФ.

Метод індукції

Справжній корупційний клондайк — сфера ліцензування. Уряд декларує наміри зменшити види робіт, що підлягають ліцензуванню (станом на початок року — 12 сфер господарської діяльності та 66 її видів, у межах яких — 2 268 робіт). Із потребою скоротити види ліцензійних робіт уже погодилося МОЗ, пообіцявши скоротити їхню кількість аж у 10 разів. Згодом представники Держкомпідприємництва, МОЗ та приватних клінік дійшли згоди залишити один вид ліцензованої діяльності — “медична практика”. “Лікарі мають усі документи, які підтверджують їхній фах та ступінь професійної придатності, тому ліцензувати треба лише медичну практику юридичної чи фізичної особи лікаря-підприємця, а не спеціальність”, — вважає пан Бродський. Схожі рішення просувають у галузі землевпорядкування, будівництва тощо.

Ці ініціативи Держкомпідприємництва можуть виявитися корисними. Більше того, до ВР уже направили законопроект №6696 за підписом президента, який пропонує скоротити 23 з 66 видів діяльності, що підлягають ліцензуванню. Так, можуть звільнити від отримання ліцензій видобуток корисних копалин, виробництво дорогоцінних металів, коштовного каміння та виробів із них, пересилання поштових переказів, туроператорську, фізкультурно-оздоровчу та спортивну діяльність, митне перевезення, виготовлення агрохімікатів et cetera. Головне, втім, аби в процесі уніфікації ліцензування астрономічно не зросли формальні та — найважливіше — неформальні витрати на отримання “генеральних” ліцензій.

Не з лякливих

“Глобальною проблемою, що заважає розвитку підприємництва в нашій країні, лишається невиконання владою вже прийнятих законів”, — констатує Наталя Королевська. Законом про регуляторну політику визначено, що перелік дозвільних документів визначається лише нормами прямої дії. Натомість і досі є чимала кількість підзаконних актів, які зобов’язують підприємців іти до чиновників “на уклін”. За словами гендиректора Спілки малих, середніх та приватизованих підприємств України В’ячеслава Биковця, дозвільні органи не поспішають приводити внутрішні документи у відповідність до норм базового закону. Як наслідок — наразі діє низка інструкцій, наказів тощо, які не завжди відповідають законодавству. Причому чиновникам вигідніше користуватися заплутаними внутрішніми документами, а не законами. На думку Михайла Бродського, покращити дисципліну в лавах державних службовців може посилення їхньої відповідальності. Очікують, що Віктор Янукович внесе до ВР відповідний законопроект, розроблений Держкомпідприємництва. Зокрема передбачають встановити персональну відповідальність чиновників за створення перешкод у розвитку підприємництва: на перший раз — у вигляді штрафу в 850 грн, а за повторне порушення протягом року — звільнити з посади за рішенням суду. Щоправда, така ініціатива виглядає непереконливою з огляду на те, що й нині відповідальність за порушення порядку видачі документів дозвільного характеру передбачена статтею 166 Кодексу України про адміністративні порушення — державний службовець може бути оштрафований на 340—850 грн, а за повторне — на 850—1190 грн. Утім, чиновників ця норма не дуже то й лякала.

Загалом урядові потуги щодо дерегуляції підприємницької діяльності поки що виглядають як акція, покликана згладити невдоволення бізнесу від прийняття Податкового кодексу. Та й загалом — чи варто очікувати, що бюрократичне середовище, в якому рука руку миє, дерегулює саме себе?..

Вілен ВЕРЕМКО