Бюджет без розвитку

Державний бюджет на 2010 рік затверджено: ресурси обраховано і розподілено, “правила гри” узаконено. Якими будуть рівень фінансової стабільності та курс національної валюти, обсяги і спрямованість соціальних видатків, рух грошей та їхні розпорядники, бізнес-клімат і податковий тиск? Ось далеко не повний перелік питань, відповідь на які дає аналіз головного фінансово-економічного документа країни на 2010 рік.

Ресурси

Дохідна, а за нею й видаткова частини держбюджету виходять із того, що цього року в Україні працею громадян та зусиллями бізнесу буде створено сукупний фінансовий ресурс на 1,83 трлн грн. Щоб краще відчути цю цифру, уявімо її в золоті за ціною, встановленою на сьогодні Нацбанком (315,7 грн за 1 г). Так ось, сукупна вага цього ресурсу становитиме 3430 тонн золотом. Не так вже й мало.

Водночас левова частка новостворених загальносуспільних фінансових ресурсів, а саме 561 млрд грн (або 52%, або 1780 тонн золотом, як кому більше подобається), буде відчужена від громадян та підприємств, акумульована і розподілена державою через бюджетну систему та систему загальнообов’язкових державних фондів. До речі, в розпорядженні підприємств має залишитися лише 78,9 млрд грн, або 7,3% загальнонаціонального фінансового ресурсу, що в 7,1 раза менше, ніж його акумулює держава. Є над чим замислитися.

Безпосередньо через бюджетну систему цього року передбачено розподілити 422 млрд грн, зокрема через держбюджет — 324 млрд грн (або понад тисячу тонн золотом). Не виключено, що фактична цифра цього розподілу буде значно більшою.

Соціальні стандарти

Якою мірою підвищення соціальних стандартів громадян — прожиткового мінімуму, мінімальної зарплати і пенсії — забезпечено ресурсами держбюджету? Для скептиків скажу одразу: повною. У статтях 52 і 53 держбюджету передбачено збільшення і прожиткового мінімуму, і мінімальної зарплати, і пенсії до рівнів та в терміни, визначені відповідним законом про підвищення цих стандартів. Належні суми передбачено й у видатках держбюджету.

Механізм виконання соціальних, а з ними й більшості інших зобов’язань держбюджету — цікава новація 2010 року, про яку, думаю, мріє міністр фінансів будь-якої країни.

Так, стаття 27 запроваджує перелік захищених статей, до яких належать усі соціальні зобов’язання бюджету і такі видатки, як, наприклад, оплата комунальних послуг та енергоносіїв, обслуговування державного боргу, поточні трансферти населенню, трансферти місцевим бюджетам, підготовка кадрів, видатки на Євро-2012 та інші видатки — загалом це близько 80% видаткової частини бюджету.

Якщо за результатами місяця бюджет за доходами не буде виконано і грошей для фінансування захищених статей не буде, уряд відповідно до статті 78 (“Особливі положення”) має право здійснити державні запозичення понад обсяги, встановлені Законом про держбюджет, і самостійно внести зміни до держбюджету, що визначать нові граничні обсяги цих запозичень.

Зрозуміло, що такий механізм дає уряду можливість у будь-якому випадку і, головне, незалежно від рівня бюджетних надходжень виконувати свої бюджетні соціальні зобов’язання. Така практика 100-відсоткового виконання бюджету за видатками в Україні реалізована вперше, якщо, звісно, не брати до уваги 1992 рік, коли було введено в обіг купоно-карбованець, першу загальнонаціональну валюту, й уряд “нарешті” надрукував грошей, скільки хотів. Інфляція того року сягнула 2500%, тобто ціни зросли в 25 разів.

Водночас для того щоб у процесі соціальних виплат не було виходу за межі встановленого рівня річної інфляції, який і там немалий (13,1%, що вже дало уряду змогу “збільшити” доходи держбюджету майже на 20 млрд грн), стаття 75 “Особливих положень” надає Кабінету Міністрів право визначити розмір цих виплат виключно в межах передбачених асигнувань. Тобто навіть якщо законом передбачено підвищення соціальних стандартів, це ще нічого не означає — соціальні видатки будуть, якщо на це будуть гроші.

Про це йдеться і в пункті 7 “Прикінцевих положень”, який навіть дозволяє уряду (це ще одна новація) переглядати розміри визначених законодавством соціальних виплат у межах норм, схвалених урядом.

Що стосується несоціальних видатків, то тут закладено інший підхід, причому якимось обмеженнями уряд себе не дуже обтяжував.

Видатки держбюджету

Стаття 1 визначає, що через держбюджет буде розподілено 324 млрд грн. Ці гроші розписані між бюджетними програмами головних розпорядників коштами, яких в Україні понад сто. Найбільше грошей отримають Міністерство освіти і науки (20,3 млрд грн), Міноборони (13,5 млрд грн) та МВС (12 млрд грн).

На утримання МВС, МНС, ДПА, СБУ, УДО та інших так званих силових структур разом передбачено понад 30 млрд грн, водночас на всі програми Міністерства культури (разом із туризмом) — лише 1,7 млрд грн. І ще одне красномовне порівняння: для Департаменту виконання покарань — 2,5 млрд грн, для програм Міністерства у справах сім’ї, молоді та спорту — 1,5 млрд грн. Що ж, мабуть, той, хто не піклується про молодь, змушений потім витрачати чималі кошти на виконання покарань.

Цікаво, що 80,3% видатків держбюджету (260 млрд грн) — це так звані видатки споживання, тобто зарплата, оплата комунальних та інших послуг, і лише 63,6 млрд (19,7%) — видатки розвитку. Тобто говорити про те, що бюджет-2010 — це бюджет економічного розвитку країни, що він закладає якісь серйозні основи на майбутнє, можна хіба що жартома.

Трансферти Пенсійному фонду

Ресурси Пенсійного фонду (ПФ) є частиною державних фінансів. Водночас ПФ має власні джерела їх надходження за рахунок “пенсійного податку”, ставка якого, за оцінками експертів, найбільша у світі (35,2% — основний податок і ще шість додаткових, наприклад, за розмови по мобільному телефону). Але ситуація в Україні така, що Пенсійному фонду власних грошей катастрофічно бракує. Уже торік ПФ тільки на 65% забезпечував себе власними ресурсами. І тому величезні трансферти з держбюджету на підтримку ПФ, започатковані 2004-го, постійно збільшуються. А цього року розмір видатків держбюджету, що мають статус трансферту до ПФ, як порівняно з іншими статтями, так і порівняно з минулим роком просто вражає — 67,8 млрд грн. Із них так звані планові трансферти — 38,2 млрд, кошти на покриття дефіциту ПФ — 29,6 млрд.

192,3 млрд грн (609 тонн золотом) — саме стільки становлять доходи і видатки Пенсійного фонду в 2010 році. З них власноруч він заробить лише 121,8 млрд грн, тобто 63% потрібної суми. Решта (67,8 млрд грн) — трансферт із бюджету, хоча ці кошти мали б там і залишитися й бути спрямовані, приміром, на реформи ЖКГ, молодіжні програми, охорону здоров’я, будівництво доріг та інші важливі програми розвитку.

При цьому державні пенсії як були, так і залишаються невеликими, оскільки в межах нинішньої державної пенсійної системи проблема достойних пенсій не може бути вирішена. Шлях один — реальна пенсійна реформа, введення й активний розвиток накопичувальної складової пенсійної системи: як обов’язкової, так і через недержавні пенсійні фонди.

Питання: чи зможе уряд у повному обсязі забезпечити державною пенсією 13,7 млн громадян, якщо місячна потреба ПФ у травні, наприклад, становила 15,6 млрд грн?

Хоч як дивно, зможе, бо згідно зі статтею 56 “Особливих положень” Пенсійний фонд у будь-який час за відсутності грошей має право взяти в Держказначействі безвідсоткову позику терміном до року за рахунок коштів єдиного казначейського рахунка. А якщо грошей і там не буде, то дивись статтю 78 цих самих “Особливих положень”, що дозволяє уряду здійснити державні запозичення на суму, якої бракує. Тобто гроші на виплату пенсій завжди будуть, питання, якою ціною і за рахунок кого.

Трансферти місцевим бюджетам

Доходи місцевих бюджетів формуватимуться з 42 джерел. Із них 41 джерело дає їм 74,4 млрд грн, левова частка з яких — податок на доходи фізичних осіб. А таке джерело, як трансферти з держбюджету, принесе аж 77,5 млрд грн. Щоправда, як і раніше, відкритим залишається наївне питання: навіщо було все це забирати спочатку в Київ, а потім віддавати в регіони?

Якими доходами все це буде забезпечено?

Передбачено аж 100 джерел доходів держбюджету, що визначені в сумі 268 млрд грн. Із них податкові надходження — 203 млрд, неподаткові — 55 млрд грн. Наскільки реальними є встановлені суми податкових надходжень?

У 2009 році до держбюджету надійшло 148 млрд грн податкових платежів. У 2010-му планується зібрати на 55 млрд грн (тобто на 37%) більше. При цьому надходження ПДВ збільшується на 41%, прибуткового податку — на 15, акцизів — на 39, ввізного мита — на 32%.

Як бачимо, завдання непросте. Мабуть, тому уряд у додатку до держбюджету і подав перелік пільг із податків і зборів та розрахував втрати бюджету на 2010 рік за рахунок цих пільг у сумі 29,5 млрд грн.

І процес зменшення цих пільг уже розпочався. У статтях 58 і 59 “Особливих положень” держбюджету передбачено, що 2010 року державні підприємства в обов’язковому порядку мають сплачувати 15% чистого прибутку до держбюджету, а державні підприємства, природні монополії — 30%. Якщо вони цього не зроблять, то платитимуть солідний штраф за кожен прострочений день. Це стосується й акціонерних товариств, у яких держава має контрольний чи інший пакет. Загалом це повинно дати держбюджету майже 3,5 млрд грн, які вже враховані у його неподаткових доходах.

А в пункті 11 “Перехідних положень” Закону уряд пішов ще далі й поширив дію цієї норми на всі акціонерні товариства, встановивши, що всі вони 2010 року зобов’язані 30% прибутку за результатами 2009-го спрямувати на виплату дивідендів. А ось до чого це призведе, в Кабміні, схоже, не рахували. 2008 рік був важким та збитковим для більшості підприємств. І якщо в 2009-му вже в когось і були прибутки, то вони мали надходити на покриття попередніх збитків. Але тепер 30% із цих віртуальних прибутків (а фактично з обігових коштів) потрібно спрямувати на дивіденди, а ще 25% заплатити як податок на прибуток. Якщо дивіденди отримуватиме фізособа, вона буде змушена заплатити 15% податку на доходи. Ось такі “антикризові стимулюючі заходи” для українського бізнесу.

Пошук “інших” доходів

Уже 26 квітня, у день прийняття держбюджету, уряд вніс на розгляд Верховної Ради законопроект “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України”. Як зазначено в пояснювальній записці, ухвалення цього закону “дозволить мобілізувати до бюджету додатково 16,2 млрд грн у 2010 році. Цікаво, що в пояснювальній записці також сказано, що він “не потребує обговорення з громадськістю”. 11 травня Верховна Рада прийняла проект у першому читанні, дано доручення терміново готувати його до другого читання за спрощеною процедурою. Процес пішов.

Не обійшли “Особливі положення” і питань контролю. Так, стаття 67, невід’ємною частиною якої є й додаток №8 Закону про держбюджет, визначає перелік органів, за якими закріплено право контролю за стягненням платежів до бюджету. Якщо хтось думає, що це лише Державна податкова адміністрація, то він помиляється. Таких органів у нас тепер аж 56: крім ДПА це Державна митна служба України, Національний банк України, МінАПК, ФДМ, Мін’юст, МОЗ тощо.

А грошей усе одно мало, тому потрібні запозичення. Багато запозичень.

Фінансування держбюджету

Законом про держбюджет передбачено, що загальні запозичення становитимуть 100 млрд грн, з яких 34 млрд грн — зовнішній борг, 66 млрд грн — внутрішній. До цих грошей додається ще 10 млрд грн надходжень від приватизації. Таким чином, 110 млрд грн мало би спрямовуватися на фінансування держбюджету. Фактично ж надійде лише 58 млрд грн. Решта 52 млрд згорять у самому процесі запозичень та погашення раніше взятих зобов’язань. Коефіцієнт ефективності фінансування — 52,7%. Звісно, для держбюджету цього замало. Але це не сучасне українське ноу-хау, а давно і не нами придумана схема. А ось в Україні придумано дещо інше, цікавіше.

“Нові” джерела фінансування

Стаття 10 “не особливої частини держбюджету” встановлює, що на кінець 2010 року державний борг не перевищуватиме 309 млрд грн, а стаття 11 — що державні запозичення можна здійснювати тільки в межах цього боргу. Однак українські новації держбюджету, якнайдалі сховані від “зовнішніх” очей у відомих “Особливих положеннях”, перекреслюють ці норми.

Так, стаття 75 передбачає, що уряд має право в будь-який час “придбати акції банків (частки, паї) в обмін на державні облігації України, надавати кредити і безповоротну фінансову допомогу Фонду гарантування вкладів фізичних осіб за умови, що його фінансові можливості вичерпано, здійснювати збільшення статутного капіталу Державної іпотечної установи, надавати інші види фінансової допомоги банкам” за рахунок державних запозичень понад обсяг державного боргу, самостійно при цьому коригуючи цифри цього самого Закону.

Крім того, якщо уряд захоче надати гроші Аграрному фонду в сумі до 5 млрд грн, то він теж може скористатися такими самими привілеями (стаття 77).

Сутність “новації” в тому, що уряд у Законі про держбюджет передбачив механізми його корекції за принципом “коригую сам і при цьому все законно”.

Не менш цікавими є формування та розподіл коштів стабілізаційного фонду (стаття 74 “Особливих положень”), створеного наприкінці 2008 року всупереч Бюджетному кодексу, що забороняє створення позабюджетних фондів. Джерелами коштів цього фонду на 2009 рік були гроші від приватизації і “цільове розміщення державних цінних паперів”. Цього року 10 млрд грн від приватизації розписано на фінансування держбюджету, тому джерело тут єдине — “цільове розміщення державних цінних паперів”.

Передбачається, що через стабілізаційний фонд буде розподілено щонайменше 31 млрд грн. Це гроші на здешевлення кредитів, фінансування інвестиційних проектів, загальнодержавних та державних цільових програм в агропромисловому комплексі — 3 млрд грн; фінансування Державної комплексної програми розвитку авіаційної промисловості, Державної цільової програми реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу, Державної програми розвитку вітчизняного машинобудування для агропромислового комплексу — 1,5 млрд грн; часткове покриття витрат із собівартості готової товарної вугільної продукції, фінансування гірничорятувальних заходів та передачі об’єктів соціальної інфраструктури вугледобувних підприємств у комунальну власність — 9,3 млрд грн; виконання Державної цільової програми підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу — 6,7 млрд грн; державна підтримка реалізації інноваційних та інвестиційних проектів — 1,8 млрд грн та інші напрями. Їх чотирнадцять, зокрема й “інші витрати”, що дає уряду змогу використати значно більшу суму, ніж 31 млрд грн, без яких би там було “але”, як, наприклад, у випадку з соціальними виплатами.

Державні гарантії

Механізм державних гарантій був дуже модним в Україні на початку 1990-х років, багато поважних нині людей заробили перші великі статки завдяки цьому механізму. Сьогодні цей механізм відновлюється. Так, стаття 13 Закону про держбюджет дозволяє надати державні гарантії на суму зовнішніх запозичень у 45 млрд грн. Суб’єкти державного сектору економіки мають право взяти кредити на цю суму, а уряд надасть гарантії кредиторам. Це так званий умовний державний борг, який у разі невиконання держпідприємством своїх зобов’язань стане (раніше ставав у більш ніж 75% випадків) державним боргом, який потрібно буде віддавати за рахунок бюджетних грошей.

Ризики

З одного боку, є висока ймовірність виконання зобов’язань соціального характеру в межах затверджених бюджетних сум. Уряд начебто створив умови для фактичного виконання бюджетних, зокрема соціальних, зобов’язань, а також узяв під жорсткий контроль потоки бюджетних надходжень та соціальних виплат, вийшов з ініціативами суттєвого збільшення податкових надходжень.

Однак уряд створив великий простір для власних фінансових маневрів, не піклуючись особливо про їхню законність і ризики. Значна частина таких дій не підпадає під громадський і парламентський контроль, що створює фінансові ризики. У зв’язку з цим не є однозначною відповідь на запитання, чи буде 2010 року забезпечена в країні фінансова стабільність. Якщо весь задекларований у держбюджеті маховик запозичень буде запущено, то нинішню фінансову стабільність буде порушено. А спокуси тут дуже великі.

 

Валентин КИРИЧЕНКО