Анатолій Ткачук: Всі погодилися з тим, що термін “район” буде змінено на “повіт”

Анатолій Ткачук не має начальницького кабінету в Міністерстві регіонального розвитку і формально навіть не є держслужбовцем — посаду заступника міністра він полишив навесні 2010 року, після перемоги Януковича, а минулого року — не схотів повертатися.

Але часом вплив визначається не лише посадою. Ткачука називають співавтором усіх законопроектів про адміністративно-територіальну реформу, яка нині лише набирає обертів.

Ця реформа — одна з ключових вимог Ради Європи, а в РЄ його вважають ключовим фахівцем з цієї тематики. Саме з ним радяться в уряді, обираючи, як має змінюватися устрій держави. Звісно ж, він бере участь і в підготовці змін до Конституції, які будуть частиною адміністративно-територіальної реформи. 

Нинішня “позаурядова” посада Ткачука — директор з питань науки та розвитку ГО “Інститут громадянського суспільства” — дозволяє йому також бути відвертішим у критиці влади і в розповіді про те, хто ж насправді гальмує зміни устрою держави. 

Ми прийшли на інтерв'ю, щоби ще раз підтвердити опубліковану “Європейською правдою” інформацію  про параметри об’єднання громад та районів. Але зрештою дізналися і про те, що за новою Конституцією райони в Україні замінять повітами, і про те, що термін повноважень органів місцевого самоврядування має суттєво зменшитися, і про інші подробиці реформи.

“Досвід Європи свідчить, що добровільно — не вийде”

— Уряд наполягає, що у нас об’єднання громад виключно добровільне. Водночас Конгрес місцевих влад Ради Європи оприлюднив звіт, в якому наводить урядові плани та індикатори. То чи існує план, пропорція об’єднання?

— Не можна говорити про пропорції, тому що пропорція в різних місцях буде зовсім різною. Але те, що ми промоделювали, дає змогу орієнтуватися на певні цифри.

Якщо виділити центри економічної активності, центри громад, то їх виходить досить небагато, якраз в межах тих півтори тисяч, які названі, чи двох тисяч. Остаточні значення залежать від того, як детально буде опрацьовано території в областях.

А добровільність і планування — це не взаємовиключні речі, адже держава визначає адміністративно-територіальні одиниці, а не громади.

В принципі, держава могла сама поділити територію так, як вважає за потрібне. В деяких країнах саме так проходило. Приміром, в Латвії міністерство розробило карту, затвердило її — і крапка. Але Україна — достатньо велика, і сил міністерства на це точно не вистачить.

Тому було прийнято рішення, що адміністративні плани формують області, а міністерство задає певні рамки.

Отже, цифри — орієнтовні, але вони є реальними, близькими до істини. І сьогоднішнє моделювання, яке проводиться в областях, показує, що кількість може бути навіть меншою.

— Ви бачите якийсь прогрес у об’єднанні?

— Я бачу прогрес щодо підготовки прогресивних планів. Це перший етап — підготовка перспективного плану, тобто визначення мапи, в рамках якої відбувається добровільне об’єднання. Після того, як це затверджено, починається процес добровільного об'єднання. Або не починається.

— Чекайте, але навіщо тоді ця “добровільність”, якщо межі об’єднання все одно визначені планом, на рівні області?

— Це запитуйте у політиків, навіть у політиканів, які бояться приймати рішення і починають розказувати, що ми такі круті, ми зробимо це добровільно, та ще й до виборів.

Хоча досвід всього світу, всієї Європи свідчить, що так не вийде...

До прикладу, Данія: в 1958 році почала добровільний етап, в 1973-му завершила добровільний етап. Другу реформу вже зробили швидко: затвердили карти і за два роки почали працювати на новій основі. В Швеції аналогічна ситуація: з 1960 по 1974 рік мучилися з добровільним об’єднання, поки не прийняли (директивне) рішення.

В Латвії — те саме: з 1998 по 2008 товклися-товклися, платили гроші за добровільне об'єднання, і чим це закінчилося? А нічим. Тому що в реальності об'єднуються лише в тому разі, якщо громади розуміють: держава все одно змусить об'єднатися, а якщо зробити це добровільно, то є можливість отримати для себе додаткові ресурси.

Я скажу дещо крамольну річ: я боюся добровільного об'єднання в межах перспективних планів в ситуації, коли не прийнято рішення про адміністративно-територіальний устрій України. Тому що ми можемо отримати руйнацію системи. Ось приклад: Волочиський район Хмельницької області. За планом там створюється три громади. Припускаємо, що дві громади створилися, а третя — ні. Яка тоді компетенція району? Хто виконує повноваження тих 5-6 сільрад, які не об’єдналися?

Тут купа питань.

Тому ми, експерти, в рамках робочої групи (при Мінрегіонбуді) розробили під ключ всі законопроекти: про адміністративно-територіальний устрій, про порядок проведення реформи адміністративно-територіального устрою, про органи місцевого самоврядування, місцеві адміністрації тощо.

Ми офіційно їх передали в Мінрегіон, віце-прем'єру, голові ВР, в АП.

— І яка їхня доля нині?

— Далі все залежить від їхнього політичного рішення — чи вирішать робити системну реформу, чи буде продовжуватися нинішня несистемна робота, яка навряд чи має великий шанс на успіх і яку я розглядаю як психологічну підготовку до реформ.

Хоча нинішній етап теж має великий позитив — почалися дискусії, люди почали самі чухати потилиці і розуміти, що їм не потрібне утримання сільради, яка нічого не дає для громади, у якої ресурсу вистачає лише на зарплатні й комунальні послуги, і більше ні на що не лишається.

Це занадто неефективно для бідних територій бідної держави!

Тож нині формується громадська думка про невідворотність реформи.

Мені казали: “повіт — нехарактерно для України”.  Чому нехарактерно? Навпаки!

— Рада Європи, а саме її Центр експертизи реформ місцевого самоврядування, на початку року передали в Мінрегіон детальні рекомендації для ефективного проведення реформи — своєрідний посбник, що базується на досвіді багатьох країн Європи. Їх перший пункт — необхідність визначити часові рамки проведення реформи. За вашою інформацією, уряд нині має такі рамки?

— Часові рамки в нас викладені в концепції реформи місцевого самоврядування.

В 2014 році ми мали забезпечити прийняття законів, в 2015 році — провести необхідні організаційні заходи, щоб вибори пройшли на новій основі. З 2016 року у нас повинна була бути нова система. І це було реально.

Але вони не виконані. По факту закон про добровільне об’єднання ухвалили лише цього року, тому часові рамки розвалились, на сьогодні їх немає.

Тепер встигнути до виборів — нереально.

— Яким є намір влади в нинішній ситуації? Вибори на носі.

— Найреальніше, що вибори пройдуть на нинішній територіальній основі, тому що до виборів це змінити неможливо. А далі...

Якщо залишиться добровільний процес, то все буде тягнутися як “вялотєкущая шизофренія” — довго, нудно і безрезультатно.

Тому найкращий варіант — і сьогодні це розглядається серйозно — це зміни терміну, на який мають проводитися вибори. Бо п'ять років для місцевого самоврядування — це дуже багато.

В Європі я не знаю прикладів, де муніципалітети обиралися б на п'ять років. Стандарт — три-чотири роки. В проекті змін до Конституції нині записано три роки.  Це реальний вихід, бо після виборів можна спокійно прийняти необхідні закони і за три роки провести вибори на новій основі.

— Але за збереження добровільного об’єднання і за три роки нереально вийти на успіх.

— Як бачите...

— А в уряді це розуміють?

— (позіхає) Складно сказати.

— То якою буде система адміністративно-територіального устрою? Дворівнева чи трирівнева?

— Україна надто велика і не може обійтися дворівневою системою. Ми не створимо надто потужні громади, які зможуть взяти на себе компетенцію, яка зараз належить районам. А передати ці компетенції на обласний рівень... Це буде занадто далеко. Хочемо-не хочемо — доведеться зберігати районний рівень.

Єдине що — здається, погодилися з тим, щоб змінити назву “район” на “повіт”. Це — погоджена концепція.

І в робочій групі Конституційної комісії зрештою теж всі погодилися з такою назвою.

— Невже не було заперечень?

— Звичайно, скільки депутатів — стільки різних думок, і не тільки про повіти.

Дехто наполягав, що має лишатися “населений пункт”, хоч вмирай. Хоча українською мовою є назва поселення. І тут є принципова відмінність, бо за українською назвою люди “поселилися”, а населений пункт хтось створив, “населив”. Але зрештою домовилися про “поселення”.

Так само йшла дискусія про район і повіт. Казали, мовляв “повіт — нехарактерно для України”. Чому нехарактерно? Навпаки!

Але аргументом стало те, що після об’єднання районів виникатиме плутанина, про який район йдеться — про старий чи про новий? Тому має бути нова термінологія.

І щодо обласного поділу — ми залишили родове поняття “регіон”, яке буде вживатися замість довгого терміну “області, Автономна республіка Крим, Київ та Севастополь”. Хоча, на мій погляд, краще було би замість “регіону” вживати “край”, але до цього не дійшли.

Також  в нашому проекті вже не передбачається міст обласного значення чи міст-повітів, тобто великих міст, які відокремлені від оточуючої сільської території. Зараз у нас саме така ситуація — навколо великих міст, обласних центрів, є “район-бублик”, сільська територія, яка не має центру зростання.

Хоча не всі згодні. Асоціація малих міст разом з “Батьківщиною” кажуть: “Давайте всім містам надамо статус міст обласного значення, витягнемо їх з районів”. Але ж практика показала, що якщо з району витягнути місто, залишиться повний депресняк, без внутрішніх зв’язків.

Витягування міст з адміністративних територій іде на шкоду і адмінтериторіям, і містам.

— Як ви очікуєте, коли буде затверджено конституційну реформу в частині місцевого самоврядування? Встигнемо цього року?

— Не знаю... Чим довше це розтягується, тим менше шансів.

Я не бачу там жодних проблем, крім політиканства. Все практично готове, і є навіть висновки Венеціанської комісії від 2014 року щодо тексту, який ми дещо “підрихтували”. Але є голова Верховної ради, є президент, у них свої плани, свої домовленості.

— Але ж ви маєте відчувати, чи є налаштованість?

— Тому я нічого й не кажу, бо відчуваю настрої...  

“Приклад Латвії показав 
проблеми реформи під політичну доцільність”

— Від кого ви чекаєте найбільшого спротиву реформі?

— В першу чергу це — слабкі сільські голови, які бояться лишитися без роботи. І через це починають вигадувати “страшилки”.

Розказують вчителям, що позакривають школи, бо нема чим платити зарплати.

І це — попри те, що сільради не фінансують школи і ними не управляють. Цим займаються райони! А вчителі, наче й розумні люди, вірять цій маячні.

Але спротив йде не лише від сільських голів. З'явилася ще одна загроза — на районному рівні. Зараз райони отримали ресурси, вони стають більш впливовими. Але коли  будуть створені громади, частину впливу в них заберуть. Тому вони кажуть: мовляв, ми зробимо все самі.

Ну і третя перешкода — політикани, для яких боротьба проти чогось, а не за щось — це вершина політичної кар’єри.

— Чи не є перепоною необхідність створення інфраструктури, будівель, на які у держави просто немає грошей?

— Я не вважаю, ще це — перепона.

Є два способи зберегти гроші. Перший спосіб — нічого не витрачати і сидіти голодним і холодним, другий спосіб — витрачати з розумом, щоб кожна копійка за певний час приносила додатковий результат.

Проведення реформи — це  інвестиція, яка має дати новий поштовх. Невкладення грошей в реформи — це постійне витрачання грошей в чорну діру, яке не дає результату.

Сьогодні на багатьох територіях ми робимо моделювання. Припустимо, є 8 сільрад, в кожній по 5 осіб. Це 8 голів, 8 секретарів, 8 бухгалтерів і сторожі. Це — витрати ні на що.

А тепер буде одна громада, в ній 8 старост — не дуже ефективне витрачання грошей, але це комунікація з населенням. Але буде не 8 бухгалтерів, а один, і буде планово-економічний відділ — кілька людей, які займаються плануванням податкових надходжень, бюджету, куди інвестувати гроші, буде юридична служба — один чи два юристи, з якими рішення ради будуть нормальні, а не такі, які щоразу оскаржуються.

Буде архітектурне бюро — може, одна чи дві людини, але це буде просторове планування, планування території, дотримання режиму забудови, все на місці. І буде зацікавленість громади в тому, щоб щось будувалося. Бо якщо будується — це податок на нерухомість і це люди, які приїжджають.

Отже, при тій самій чи меншій кількості людей результативність буде зовсім інша. Тому тут головне — не економія.

— Де ми можемо говорити про успішні кроки реформи?

— Найрішучіший прогрес у нас відбувся в сфері бюджетної реформи. Тут відбулася бюджетна революція, зміни дуже кардинальні. Змінено підходи до формування бюджетів і бюджетного вирівнювання і на сьогодні наша бюджетна система подібна до північноєвропейських країн. Вже перший квартал показав, що громади мають кращий фінансовий результат, ніж  мали би, якби залишилась стара бюджетна система.

Але, звичайно, тут є ризики.

Новий підхід створює мотивацію для розвитку громад, але також закладає більші диспропорції між економічно більш спроможними і економічно слабкими. Тому чим довше ми будемо тягнути з реформою територіального устрою, тим довше зростатиме диспропорція між багатими і бідними, що катастрофічно неприпустимо, бо держава має займатися зменшенням цих диспропорцій.

Тому, сказавши “А”, ми маємо дуже швидко говорити “Б” і створювати спроможні громади. Знову ж таки, політикани не розуміють цієї нової філософії, не розуміють, що відбулося з бюджетом, і дають обіцянки, які руйнують ті революційні кроки, які були зроблені.

— Чи можемо ми бути певні, що не повторимо помилок тієї ж Латвії, яка провела реформу територіального устрою неефективно, за політичними мотивами?

— Убезпечити країну від політичних домовленостей не може ніхто.

Візьмемо проект закону про добровільне об’єднання, який також ми готували. Він, до речі, мав іншу назву — “Про право громад на об'єднання”, відчуваєте різницю? Так от, у тому законопроекті було багато моментів, які виключали різночитання.

В процесі “опрацювання” цього законопроекту змінили не лише назву, яка одразу вступила в дисонанс зі змістом, але й купу конкретних параметрів об’єднання. Пояснювали: нас не зрозуміють, не підтримають, давайте ми ці речі винесемо із тексту закону в методику.

Потім приходить період підготовки методики, ми даємо проект на 9 сторінок, а в ухваленому — 3 сторінки. Пояснюють: так нема ж цих параметрів в законі, тому не можемо їх прописати в методиці. В результаті ми отримали модель, де можуть бути найрізноманітніші тлумачення. Щоб не допустити надмірного зловживання на обласному рівні, введено норму, що остаточне рішення приймає Кабмін.

Хоча це також не виключає лобізму.

На жаль, Латвія показала, що таке політична доцільність, коли депутати між собою наторгувалися, наробили маленьких додаткових країв (адмінодиниця в Латвії), а тепер всі чухають потилиці, що з ними робити.

Сергій СИДОРЕНКО