9 ноября 2020 г. президент Азербайджана, премьер-министр Армении и президент России подписали заявление о полном прекращении огня и всех военных действий в зоне нагорно-карабахского конфликта с 00.00 по московскому времени 10 ноября 2020 г. Тогда же, 10 ноября (но мы не знаем часа подписания), президент России издал указ “О мерах по поддержанию мира в Нагорном Карабахе” №695 (вступил в силу со дня его подписания). По сообщениям Министерства обороны России, “с 6.00 (мск) 10 ноября 2020 г. параллельно с выводом армянских вооруженных сил Российская Федерация приступила к развертыванию миротворческого контингента в зоне нагорно-карабахского конфликта в количестве 1960 военнослужащих, 90 бронетранспортеров, 380 единиц автомобильной и специальной техники”. Именно в это время первые подразделения российского миротворческого контингента пошли грузиться на военно-транспортные самолеты Ил-76 в Ульяновске, чтобы отправиться в Нагорный Карабах.
И только 18 ноября Совет Федерации дал согласие президенту России на отправку в Нагорный Карабах с 10 ноября миротворческого военного контингента с необходимым вооружением и спецтехникой.
Как можно воевать за границей
Юристы спрашивают: а что, так можно было? Часть 1 пункта “г” статьи 102 Конституции России относит решение вопроса об использовании Вооруженных сил за пределами ее территории к исключительному ведению Совета Федерации. Без решения сенаторов невозможно направить российских военных за границу. Такое правило было установлено специально в противовес советским традициям “оказания международной помощи”. Кроме этого, это исключительное полномочие Совета Федерации — специальный ограничитель власти президента как верховного главнокомандующего: палата парламента должна быть препятствием при попытке необоснованного использования российской армии для внешнего вмешательства.
Во исполнение этого положения Конституции в 1995 г. принят федеральный закон “О порядке предоставления Россией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности” (закон о миротворцах). В статье 2 этого закона максимально полно раскрыто понятие миротворческой деятельности, определена процедура принятия решения об отправке персонала и жестко закрытым способом зафиксированы случаи, на которые закон не распространяется. В статье 5 сказано, что его действие не распространяется на порядок использования армии, если на страну совершено вооруженное нападение (статья 51 Устава ООН), то есть сформулированы и иные основания для применения военной силы за рубежом.
Так был создан полный набор правовых инструментов для защиты существа конституционной нормы.
Но в 2006 г. принят закон “О противодействии терроризму”, и в нем, в части 3 статьи 10, появилась норма о так называемом оперативном внешнем использовании Вооруженных сил. Центр принятия решения иной: “Решение об использовании за пределами территории России формирований Вооруженных сил для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности принимается президентом России на основании соответствующего постановления Совета Федерации”. Казалось бы: что такого? Небольшая перестановка слов и иная расстановка акцентов. Но дьявол всегда в деталях: почти незаметно искажается смысл конституционной нормы — простым добавлением новых, отличных от конституционных, оснований и небольшой корректировкой процедуры.
Еще несколько лет Россия продолжала посылать военных за свои пределы по закону о миротворцах. И всякий раз президент по полной процедуре вносил предложение в Совет Федерации, и Совет Федерации соглашался. Даже когда надо было всего на 100 человек увеличить число российских “голубых касок” в Боснии и Герцеговине.
Война не нуждается в одобрении
Так происходило вплоть до лета 2008 г., когда после начала российско-грузинского конфликта спикер Совета Федерации Сергей Миронов вдруг заявил, что палата не будет собираться на экстренное заседание, чтобы дать согласие на введение российского контингента в Грузию. “В Южной Осетии действует не воинский контингент. Мы увеличиваем миротворческий контингент, а это не требует одобрения палаты. Этого не требует Конституция”, — сказал он.
В СМИ разразился скандал, что заставило президента и Совет Федерации соблюсти конституционные приличия. 25 августа, через 17 дней после ввода войск в Грузию, первый соблаговолил-таки обратиться, а второй — “дать согласие на использование дополнительных миротворческих сил для поддержания мира и безопасности в зоне грузино-осетинского конфликта с 8 августа 2008 г.”.
Спустя год, 10 августа 2009 г., президент Дмитрий Медведев встретился в Сочи с руководителями политических партий, представленных в Госдуме, и предложил им принять документ, касающийся порядка применения военной силы за пределами России. “Считаю, что эти вопросы должны иметь абсолютно точную, четкую регламентацию”, — заявил он. И в 2009 г. в федеральный закон об обороне были внесены изменения, аналогичные норме “антитеррористического” закона в части “оперативного” использования Вооруженных сил за пределами страны.
Так появилась возможность использовать армию за границами страны без санкции ООН и вне пределов действующих международных обязательств России, без ограничений. Главное — сформулировать интересы России и необходимость их защиты. Такой порядок и стал использоваться при оформлении решений о любых военных экспансиях.
Вскоре подоспел еще один акт — постановление Совета Федерации от 16 декабря 2009 г.: палата, изначально наделенная правом-обязанностью ограничителя неконтролируемого использования армии вне территории России, в одностороннем порядке отказалась от исполнения конституционного предписания принимать решения об использовании Вооруженных сил за пределами территории России и передала его президенту. С формулировкой “предоставить возможность принимать решения”.
Конституцию меняет даже не закон, а всего лишь постановление палаты парламента! Чтобы никто не заметил!
Конституционная формула об исключительном праве Совета Федерации чудесным образом трансформировалась в формальное одобрение решения, принятого другим властным субъектом.
Нет никаких сомнений, что Совет Федерации не имел права принимать подобное постановление и таким образом перераспределять государственно-властные полномочия в ущерб важнейшему принципу конституционного строя — системе разделения властей.
Но вопрос об обжаловании этого документа не возник, видимо, в силу его незаметности. Да и кто знает, какая бы судьба была у такого обжалования. Похожий вопрос в нашей конституционной истории уже возникал, правда, в ситуации использования Вооруженных сил внутри страны, когда группа депутатов Государственной думы обратилась в Конституционный суд с запросом о конституционности так называемых чеченских указов президента Бориса Ельцина. Тогда с большим трудом и с перевесом в один голос суд признал эти документы соответствующими Конституции, таким образом расширив закрытый конституционный перечень полномочий главы государства.
Но как бы ни менялась конституционная формула, как бы ни трансформировались основания, единственной процедурой рассмотрения Советом Федерации вопроса об использовании Вооруженных сил за пределами России была и остается процедура, установленная законом о миротворцах. Сначала решение Совета Федерации с подробным исследованием ситуации и обстоятельств — и только потом вступление в силу указа президента и погрузка военных в транспортные самолеты. Но ни в коем случае не наоборот и не задним числом.
Любое использование армии — риск для реализации права на жизнь российских граждан, а она в соответствии с Конституцией — основная ценность российского государства.
Елена ЛУКЬЯНОВА, доктор юридических наук