Приезжают дяди в мерседесах и пытаются прикрывать бабушками миллиардные тендеры, — Максим Нефьодов

Выходец из инвестиционного бизнеса Максим Нефьодов в Министерстве экономического развития и торговли курирует одну из тех немногих реформ, которые уже сегодня можно пощупать. В прошлом году команда волонтёров под его началом запустила проект электронных госзакупок ProZorro, значительно усложнив жизнь коррупционерам. Ведь, по разным оценкам, на государственных тендерах в Украине ежегодно воруют от 50 млрд грн до 150 млрд грн. Пока ProZorro охватывает лишь мелкие закупки — до 200 тыс. грн для закупки товаров и до 1,5 млн грн для услуг. Впрочем, скоро электронная система распространится на все торги. С 1 апреля тендеры через ProZorro в обязательном порядке начнут проводить министерства и крупные госкомпании, а с 1 августа к ним должны подключиться остальные ведомства. Нефьодов рассказал Фокусу, как устроена система ProZorro и что она способна противопоставить налаженным коррупционным схемам.

КТО ОН

Куратор реформы государственных закупок

ПОЧЕМУ ОН

Проводит одну из самых заметных реформ в стране, которая может оказаться под угрозой срыва из-за вероятной отставки министра экономразвития Айвараса Абромавичуса и ухода его команды

Экономвариант

По вашим словам, система ProZorro позволила в прошлом году сэкономить более 500 млн грн на гостендерах. Как вы это считали?

— Когда я пришёл в Минэкономразвития, то у меня первый вопрос был: дайте же какие-то цифры по госзакупкам, чтобы понимать, с чем мы воюем. Данные вроде и были, но в таком виде, что не поддавались анализу. Как только мы их копнули, то поняли, что это филькина грамота. Не было никакой централизованной базы. Мы вручную перебирали PDF-файлы, чтобы получить статистику хотя бы по крупным суммам. В этом и есть один из главных плюсов ProZorro — впервые появились управленческие данные для принятия каких-либо решений по гостендерам.

Сейчас мы измеряем экономию от планового бюджета закупок. То есть мы видели, что если какое-то ведомство в 2014 году осваивало весь бюджет, то проводя тендеры через ProZorro в 2015 году у него оставалось 12—18% средств. Разница между плановой стоимостью закупок, объявленных через ProZorro, и ценой фактически завершённых электронных тендеров и составляет более 500 млн грн. Понятно, что иногда бюджет может быть инфлирован (раздут на основании растущих цен. — Фокус), иногда наоборот — занижен. Но всё-таки статистически в рамках экономики в целом наш расчёт близок к истине. С наработкой базы данных и переходом к сравнению номенклатуры по европейскому справочнику кодов CPV в середине 2016 года мы выйдем на более точные цифры экономии.

Вы используете данные по прошлым тендерам, чтобы привлечь к ответственности коррупционеров?

— Для нас эта цель второстепенна, это задача правоохранительных органов. Тем более что они могут расследовать преступления и без сводной базы данных, ведь для открытия уголовного дела достаточно проанализировать конкретный PDF-файл по индивидуальной закупке. То есть никто им не мешает делать это и сейчас. У нас есть проект по работе с ретроспективными данными, но наш интерес чисто статистический. Мы хотим, чтобы в систему ProZorro были введены данные из “Вестника госзакупок”. Для этого сейчас договариваемся о получении гранта на расшифровку данных из PDF-файлов. Это миллионы контрактов, но зато анализ этой базы данных позволит нам узнать очень важные цифры, к примеру, средние цены по группам товаров, сроки заключения контрактов, количество неуспешных, а потом переобъявленных тендеров и т. д.

До последнего времени конкуренции на гостендерах практически не было, заказы доставались связанным лицам. Что поменялось с ProZorro?

— Конечно, сказать, что всё кардинально поменялось в один день, было бы преувеличением. Всё-таки в прошлом году система ProZorro работала в тестовом режиме и охватила лишь 2% всех тендеров. Но по тем торгам, которые прошли в электронной форме, у нас была простая метрика — среднее количество участников на один тендер. По бумажным торгам этот показатель в прошлом году составлял 2,1, в ProZorro — 2,77. Транслируя в будущую экономию, это миллиарды сэкономленных бюджетных средств. С учётом этапности распространения электронных торгов в этом году мы ожидаем экономию в 5 млрд грн. И эта сумма уже была учтена при разработке госбюджета-2016. В следующем году мы рассчитываем, что экономия госсредств в системе ProZorro приблизится к 50 млрд грн.

Апгрейд системы

Технически ProZorro полностью готова к работе с крупными тендерами с 1 апреля?

— Если говорить о безопасности, то за время пилотного проекта у нас было всего два технических сбоя, ни один из которых не длился более часа. Один из них был связан с “эффектом Бирюкова” (Юрий Бирюков — волонтёр, советник президента и помощник министра обороны. — Фокус), когда он впервые выложил в Facebook ссылку на тендер Минобороны и туда ринулись 10 тыс. человек. На какое-то время система легла, но мы восстановили её, ничего не пропало. Мы работаем с Госспецсвязью по безопасности данных и криптографии. Тестировали участие в одном тендере нескольких тысяч продавцов, и система выстояла. Поэтому хочу заверить, что закупки будут осуществляться в нормальном режиме.

Но работа над системой ещё не завершена. Сейчас в ней предусмотрена лишь одна процедура — ценовой редукцион (определение победителя по цене. — Фокус). Но по Закону “О публичных закупках” (законопроект №3559), который был принят вместе с бюджетом на 2016 год, необходимо реализовать в системе ещё несколько процедур — аукцион с неценовыми критериями, конкурентный диалог и отдельно переговорную процедуру. Плюс электронное обжалование и интеграцию с госреестрами.

Аукцион с неценовыми критериями будет выглядеть как конструктор. Заказчик выбирает критерии, которые считает важными для себя, к примеру, срок гарантийного обслуживания. В систему он может ввести такие вводные: если срок гарантийки не год, а два, то мы готовы пойти на пятипроцентное повышение цены. То есть неценовые факторы оцифровываются, исключая субъективизм в принятии решения.

А конкурентный диалог — это аналог двухступенчатого тендера. Он, по большому счёту, меньше всего требует оцифровки. Это процедура, применяемая в архитектурных конкурсах или сложных IT-проектах. Вы ещё не понимаете, что конкретно хотите получить в виде технического задания, а представляете лишь конечный продукт. Например, хотите построить здание, но не знаете, каким оно должно быть, — с арками, без арок, с колоннами или без. Знаете только, что оно должно быть такого-то метража, в нём должно быть столько-то конференц-залов и паркомест. Бюджет 20 млн — дальше предлагайте. В итоге вам предложат разные варианты, из которых вы выбираете понравившийся, составляете на его основе техзадание и лишь потом проводите ценовой тендер.

Противники ProZorro приводят такие аргументы: в онлайне начнут продавать китайский ширпотреб, а в сёлах и маленьких городах инновацию не освоят, поэтому нужен выбор между электронным и бумажным тендером. Видите в этом проблему?

— Мне часто задают вопрос: а как же сёла и детские сады, у которых нет доступа к интернету. Но, во-первых, для маленьких тендеров предусмотрен переходной период с обязательным переходом на ProZorro лишь в августе 2016 года. Во-вторых, уже много лет никто не может проводить закупки, не разместив онлайн-уведомления на сайте tender.gov.ua. Поэтому говорить, что мы заставляем переходить на систему людей, у которых нет компьютера, это, мягко говоря, лукавство. Нам, кстати, ещё ни одна бабушка на ProZorro не пожаловалась. Обычно приезжают упитанные дяди в мерседесах-кубиках и пытаются прикрывать бабушками многомиллионные тендеры. В-третьих, система не требует постоянного подключения, не нужен широкополосный канал связи. Чтобы разместить объявление, достаточно интернета, работающего полчаса в день.

Важный вопрос: а как же закупать качественные товары онлайн и не купить китайской ерунды? Опять-таки система работает точно так же, как и бумажный тендер. Не нужно иллюзий, что в бумажных тендерах покупается всё только качественное, а в ProZorro будет наоборот. Хотите купить что-то качественное — чётко выписывайте технические требования, устанавливайте понятные и недискриминационные квалификационные требования, размер тендерного обеспечения (ProZorro умеет работать с электронными банковскими гарантиями).

Касательно опциональности перехода на электронную систему. Думаю, если дать всем выбор, то 99% заказчиков оставит всё как есть. Кто-то по причине того, что так удобно воровать, кто-то просто боится любых перемен. Даже если сейчас пройдётесь по коридорам министерств и крикнете “Кто хочет реформ”, то не ждите, что вам навстречу побегут люди с возгласами “Да, реформы, мы хотим их!” Человека, который давно работает в системе, всё устраивает. Даже если он не воровал, то писал законы, визировал документы, работал с коррупционерами, а тут вы приходите и говорите ему, что всё, что он делал, — чушь. И что работать ему надо в 10 раз больше. Не на 10%, а в 10 раз. Вот он сидит сейчас и думает, что мы год продержимся, а там выборы, может, вы и уйдёте со своими новациями. И будет как в том анекдоте: научно-технический прогресс шагает по миру семимильными шагами, а нас он просто перешагнул.

Есть ли прецедент обжалования электронных торгов в судах?

— Мне не известен ни один такой случай. Что касается функции электронного обжалования, то она пока работает в тестовом режиме. Больше всего жалоб — около 27% — на незаключение договора с победителем тендера. Но это не всегда бывает “зрадой”. Иногда у ведомств действительно могут измениться потребности, стратегия или им могут урезать финансирование. Хотя, если бюджетная организация такие трюки проводит регулярно, это уже действительно “зрада”. Значит, им не нравится, что побеждают не те, кто нужен. У нас были подобные случаи на предприятиях Мининфраструктуры, которые наобъявляли сотни тендеров в течение двух дней, а потом их отменяли. Некоторые руководители этих предприятий уже уволены.

Другая распространённая жалоба в системе ProZorro — неправильное понимание заказчиком и продавцом предмета закупки. Мы максимально устраняем эту проблему, заводя в систему новые и новые спецификации на товары. Ведь в идеале заказчик должен просто выбирать уже имеющийся шаблон. Потому что сейчас сложилась бредовая ситуация, когда каждый, кто покупает стул, делает это как будто первый раз в жизни.

Есть множество случаев, когда заказчик прописывает технические условия тендера чётко под конкретный продукт. К примеру, недавно в СМИ писали, что Мин­обороны закупало ботинки с конкретным рисунком подошвы. Что может противопоставить этому ProZorro?

— Для этого как раз и разработана функция обжалования: любой участник может направить жалобу на неполно, неверно или дискриминационно прописанные условия тендера. Лучше всего определить, что условия прописаны под конкретного заказчика, может компания-конкурент. Она хорошо разбирается в предмете закупки и может увидеть “зраду”. Мы же со своей стороны обеспечиваем прозрачность процесса. Активность поставщиков, волонтёров, журналистов в использовании данных ProZorro в мониторинге системы очень важна. Только если выносить попытки подобных злоупотреблений на публику, можно что-то изменить.

То есть всех видов манипуляций ProZorro всё-таки не исключает?

— Я бы хотел предостеречь всех от такого подхода, что, мол, раньше махинации были, а пришло ProZorro — и их сразу же не станет. Какие-то виды мошенничества система закроет практически на 100%. К примеру, определение победителя в тендере, которое раньше было самым скандальным этапом торгов, сегодня происходит автоматически. Теперь можно сколько угодно скрежетать зубами, что победил не ваш знакомый. В процессе торгов вы видите предложения не от конкретных компаний, а от участников под номером 1, 2, 3 и т. д. Они торгуются, снижая цену, и в итоге вам раскрывается лучшее предложение.

Но есть случаи, в которых система бессильна. Самый простой пример — сговор заказчика и продавца, в результате которого покупается “воздух”. Здесь всё равно, какая цена и какие условия. Но это уже откровенная уголовщина, она выходит за рамки возможностей контроля ProZorro. Это вопрос к отчётности и аудиту конкретного ведомства. Если не работает правоохранительная система и суды, то напрямую ни одна система закупок в мире не выявит этой схемы. Наша задача — оперативно давать информацию о торгах, делать мошеннические схемы более заметными. За составление бюджета ProZorro тоже не отвечает. Система не знает, нужна ли тому или иному ведомству новая машина. Если депутаты поделили бюджет именно так, то это вопрос к ним.

Какие затраты несёт предприниматель, участвующий в электронных торгах?

— ProZorro — это лишь база данных и модуль аукциона, доступ к торгам проводится через внешние торговые площадки. Сегодня у нас уже подключены 7 таких площадок. Для подключения к пилотной версии ProZorro они платили по $10 тыс., поскольку нам нужно было проводить IT-тесты. С 1 апреля эта плата будет значительно меньше. Для заказчиков использование системы ProZorro бесплатное, а поставщики платят только за участие в тендерах стоимостью свыше 35 тыс. грн — 175 грн. Плату, которая будет взиматься с них с 1 апреля, установит отдельным постановлением Кабмин. Сейчас мы обсуждаем ступенчатую шкалу от 1 до 100 необлагаемых налогом минимумов (до 1700 грн. — Фокус) в зависимости от размера тендера. Но это в любом случае выгоднее, чем печатать всё на бумаге и везти куда-то курьером.

На портале “Вестник госзакупок”, кстати, раньше была сомнительная схема, когда всех заказчиков путём выкручивания рук заставляли приходить на платный сервис, поскольку бесплатный был нефункциональным. К примеру, не работала функция copy/paste. Предприниматель вводил всю информацию вручную, нажимал “сохранить”, а через какое-то время ему приходило сообщение об ошибке. Он заново заполнял поля, и так по кругу, пока заказчик не приходил в ярость.

На последние деньги

В прошлом году ProZorro финансировали фонды-доноры. Что будет, если финансирование прекратится?

— Они финансировали нас в прошлом году, продолжают финансировать и в этом. На разработку системы мы уже получили $150 тыс. от WesternNISEnterpriseFund (WNISEF), 70 тыс. евро от немецкого GIZ, $70 тыс. от подключённых торговых площадок, оплативших участие в проекте, $4,5 тыс. от фонда “Видродження”. Плюс была ещё помощь от ЕБРР, который заказывал IT-аудит системы и участие нашего персонала в конференциях по обмену опытом. То есть запуск системы был полностью профинансирован донорами и волонтёрами.

По нашим подсчётам, годичные затраты на функционирование ProZorro составят 20—25 млн грн в год. Эта сумма, которая потребуется прежде всего на техническую поддержку системы и оплату труда. Также стоит задача обучить государственных закупщиков. В Украине работает 25 тыс. тендерных комитетов, в каждом из которых минимум по 5—10 человек. Но так как эта работа неоплачиваемая, дай бог, чтобы эти люди хотя бы закон о госзакупках читали. А ведь неплохо было бы ещё иметь навыки планирования, переговоров, анализа рынков и логистики. Всего это можно не делать, но тогда мы теряем, теряем и теряем.

После года работы на госслужбе вы сами ещё мотивированы проводить реформы? Из-за низких зарплат отток новых людей из госсектора уже начался.

— Я человек в костюме, с телефоном, мне стыдно жаловаться на зарплату публично, я не умру с голода. Но это действительно огромная проблема для людей, которые работают над ProZorro. Для функционирования системы нужны профессионалы, им нужно платить деньги, сравнимые с теми, которые они могут получать в частном секторе. Не может государство постоянно работать за счёт волонтёров. Рано или поздно это приведёт к оттоку людей. Поэтому я надеюсь, что экономия от ProZorro будет использована с умом. Лучшая инвестиция — сохранить эту команду. Дайте нам на зарплаты 50 млн грн — и мы сэкономим в сотни раз больше.

Александр ЧЕКМЕНЁВ