Подчинение судебной власти: завершение процесса

Это произошло в результате судебной реформы 2010 г.  Как теперь уже всем понятно, она совсем не случайно стала первой реформой действующего президента.

За два с половиной года Украина реально почувствовала “повышение роли суда и статуса судьи в обществе” — так была определена одна из главных целей упомянутой реформы. К этому времени с помощью судов: изменена форма государственного правления и осуществлено перераспределение властных полномочий в пользу президента; устранены политические конкуренты; установлен “мораторий” на реализацию многих конституционных прав и свобод; вместо избрания депутатов введено их фактическое назначение; установлены “четкие и однозначные” правила ведения бизнеса, по которым всем предпринимателям надо делиться (это в лучшем случае, в худшем — отдавать все).

Главная цель — (не) зависимость суда

Другой целью судебной реформы было задекларировано “обеспечение независимости судей”. Выступая сразу после проведения судебной реформы на съезде судей Украины (16 сентября 2010 г.), президент В.Янукович заявил, что Законом “О судоустройстве и статусе судей” “улучшено состояние независимости судьи”, а лично он сделает “все возможное для создания условий деятельности независимого суда”.

Но многие эксперты, политики, ученые констатировали противоположную тенденцию — существенное усиление зависимости судей. Так, анализируя последствия судебной реформы, экс-министр юстиции Н.Онищук заметил: “можно считать вызовом обществу, что три-четыре человека в стране сейчас единолично влияют на позицию судей или судов”. Такую тенденцию почувствовало и общество — подавляющее большинство (68,9%) граждан Украины считают, что сегодня судебная власть является политически зависимой, и в наибольшей степени (42%) — от президента; на зависимость главы государства от судебной власти указывают только 3,9% респондентов. 

Зависимость отечественной судебной власти после судебной реформы и проведения ряда резонансных криминальных процессов уже “реформированными” судами стала настолько очевидной, что международные институты и лидеры ведущих иностранных государств практически единодушно начали говорить о “политической ангажированности” украинских судов, “выборочном правосудии”, “политически мотивированных судебных решениях” и т.п. Летом 2012 г. по инициативе президента принят Закон “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления гарантий независимости судей”. Но, вопреки красноречивому названию, закон совершенно не изменил ситуацию с судебной властью. 

В начале октября администрация президента выступила с очередной инициативой — предложила к рассмотрению на Конституционной ассамблее проект закона “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Украины относительно усиления гарантий независимости судей”. Необходимость его принятия обосновывается потребностью учета международных стандартов независимости судей и выводов Венецианской комиссии — чего нельзя сделать без внесения изменений в Конституцию.

Проект предусматривает, в частности, установление нового возрастного ценза для назначения на должность судьи (он повышен с 25 до 30 лет) и пребывание на этой должности (повышено с 65 до 70 лет); отмену пятилетнего срока назначения на должность судьи впервые; изменение нынешнего порядка снятия судейской неприкосновенности (вместо парламента этот вопрос будет решать Высший совет юстиции); расширение оснований увольнения судьи с должности. Но главная суть новаций состоит совершенно в другом — в изменении механизма формирования судейского корпуса.

Президент—парламент—судебная власть: кардинальные изменения во властном балансе

Первое такое изменение — лишение Верховной Рады права участия в избрании судей на должности и увольнении их с должностей. Второе — предоставление президенту права назначать всех судей на должности и увольнять их с должностей, а также переводить судей из одного суда в другой. По утверждению авторов проекта, такие новеллы соответствуют международным стандартам и обеспечат деполитизацию механизма формирования судейского корпуса. 

В сопроводительном письме к законопроекту указывается, что “назначение на должность судьи будет осуществляться Главой государства только на основании и в соответствии с представлением Высшего совета юстиции, то есть роль Президента Украины будет носить фактически церемониальный характер и будет зависеть от содержания волеизъявления Высшего совета юстиции...”.

Однако следует отметить, что, с одной стороны, предлагаемые изменения фактически ничего не меняют в нынешнем порядке назначения судей президентом. И сегодня президент, по Конституции и соответствующим законам, не может назначить лицо на должность судьи иначе, чем “на основании и в соответствии с представлением Высшего совета юстиции”. И сегодня президент не имеет права не назначить лицо на должность судьи, относительно которого Высшим советом юстиции внесено соответствующее представление. Поэтому акцентирование внимания на “церемониальном” характере решений президента (что будто бы исключает его влияние на формирование судейского корпуса) является некорректным и юридически необоснованным. 

С другой — определенными изменениями влияние президента на подбор судейских кадров, а следовательно — на всю судебную власть, существенным образом увеличивается. Если сегодня его полномочия распространяются только на часть кадровых решений (относительно тех судей, которые назначаются на должность впервые), то в случае принятия предлагаемых изменений он получает право на принятие решений по формированию абсолютно всего судейского корпуса(в т.ч. тех судей, которых сегодня избирает парламент). Более того, если сегодня президент наделен правом назначать только на должности судей местных судов, то в соответствии с проектом он будет иметь право назначать судей и всех остальных судов — апелляционных, высших и Верховного суда, а также переводить судей из одного суда в другой. 

Это делает влияние президента на судебную власть определяющим. В нынешней ситуации такое решение не будет служить дополнительной гарантией независимости правосудия, а наоборот, станет губительным для него. Новые полномочия дают возможность президенту при желании сформировать “свой” состав любого суда включительно с Верховным судом. Тем более, если объединить эти полномочия с правом инициировать вопрос образования, реорганизации и ликвидации суда, а также с применением нового основания увольнения судьи с должности — “непредоставление судьей согласия на перевод в другой суд в случае ликвидации или реорганизации суда общей юрисдикции, в котором он занимает должность”. Это основание в 2010 г. уже пытались ввести “простым” законом — с целью принудительного сокращения количества судей Верховного суда. Тогда это не прошло. Но где гарантия, что такое основание в объединении с введением института реорганизации суда не будет использовано для “зачистки” судов от неугодных судей? 

Интересно и другое возможное последствие реализации предлагаемого порядка назначения судей. Применение этого порядка может привести к недопустимой правовой ситуации — назначение президентом судьи в его (президента) деле. Ведь, как отмечалось, согласно предлагаемым новеллам, президент наделяется правом назначать судей Верховного суда. А в соответствии с частью 6 ст. 111 Конституции, во время решения парламентом вопроса об импичменте президенту именно Верховный суд предоставляет вывод о том, что деяния, в которых обвиняется президент, есть признаки преступления. Таким образом, указанный вывод должны сделать судьи, назначенные президентом… 

Сегодня такая аномальная правовая ситуация исключается, поскольку состав наивысшего судебного органа формирует парламент. Юридически это обеспечивает объективность суда в предоставления указанного вывода. Но такой объективности не будет, если состав Верховного суда будет определять президент, чья деятельность может быть предметом оценки этого суда.

Чтобы избавиться от политического влияния на формирование судейского корпуса, вопрос назначения (избрания) на должность судьи и перевод судей надо исключить из компетенции не только Верховной Рады, но и президента, и отнести их к компетенции специального государственного органа, ответственного за формирование судейского органа, — Высшего совета юстиции, предварительно обеспечив его настоящую независимость. 

Высший совет юстиции: конституционное перевоплощение

Законопроект предоставляет этому институту особое внимание, предлагая изменить порядок его формирования и существенным образом расширить полномочия. Предполагается воплотить в Конституцию рекомендацию Венецианской комиссии — увеличение представительства судей в Высшем совете юстиции (далее — ВСЮ). По проекту, 12 (из 20) членов этого органа должен избирать съезд судей Украины из числа судей. Это соответствует европейским стандартам, в соответствии с которыми для гарантирования независимости таких органов по меньшей мере половину их членов должны составлять судьи, избранные самими судьями.

Но эта новелла не вызывает большого оптимизма относительно усиления гарантий независимости судей. Ведь, как известно, европейские стандарты действуют по-европейски в Европе, а в Украине приобретают характерные особенности. Следует отметить, что и без этой новеллы в последние годы количество судей в ВСЮ увеличивается. Вот и съезд адвокатов (точнее, один из них, потому что одновременно их было проведено два) недавно назначил членом ВСЮ не “своего”, не адвоката (как это всегда было), а судью (или своего судью?) — председателя Высшего административного суда И.Темкижева. Перед этим о европейских стандартах начали “заботиться” прокуроры, — в декабре 2010 г. Всеукраинская конференция работников прокуратуры назначила членом ВСЮ не “своего”, то есть прокурора, а судью (своего ли судью?) — председателя Высшего хозяйственного суда В.Татькова. Таким образом, уже сегодня судей в составе ВСЮ почти половина (9 из 20).

Но парадокс: с увеличением количества судей в ВСЮ независимость судебной власти не усиливается, а скорее, наоборот — усиливается ее зависимость. Парадокс можно объяснить просто: зависимая судебная власть и другие субъекты формирования ВСЮ априори не могут делегировать в его состав независимых представителей. Как отмечают эксперты, в нынешней ситуации съезд судей, который созывается по специально продуманной авторами судебной реформы процедуре, не будет избирать членов ВСЮ, а только покорно “освятит” кандидатуры, предложенные на Банковой. Именно так происходило “избрание” членов ВСЮ и судей Конституционного суда на последнем съезде судей Украины.

Понятно, что зависимые члены ВСЮ (пусть и со статусом судьи) не станут обеспечивать независимость судей, а будут содействовать “приручению” судей с использованием возможностей ВСЮ. Введение же международного стандарта окажется очередной “лапшой” для Европы, которую она сначала с аппетитом “съест”, а потом поймет, что на самом деле ей снова преподнесли нечто неудобоваримое.

Другие новеллы относительно ВСЮ вызывают еще больше вопросов, к примеру, в части формирования его состава. Так, не видно оснований для введения в состав ВСЮ по должности председателя Конституционного суда, который никоим образом не причастен к деятельности общих судов. Это же касается и председателя Совета судей Украины, занимающего должность на общественных началах. Тем более что судебную систему в ВСЮ по должности представляет председатель Верховного суда. По меньшей мере дискуссионным является вхождение в состав ВСЮ по должности генерального прокурора (как и отнесение к компетенции этого органа вопроса о дисциплинарной ответственности прокуроров).

Необоснованным, именно с точки зрения обеспечения независимости судей, кажется предложение расширить полномочия ВСЮ. Проектом предлагается наделить его правом назначать судей на административные должности и увольнять судей с таких должностей.Точнее, легитимировать в Основном Законе то, что, вопреки действующей Конституции, уже сделано “простым” законом. 

Ведь очевидно, что любое решение относительно назначения на административную должность ставит того, кого назначили, в определенную (большую или меньшую) зависимость от субъекта, который его назначил. Наделение ВСЮ этим правом приведет к сосредоточению у него чрезмерных полномочий относительно решения кадровых вопросов в судах. Такая концентрация полномочий (как и концентрация аналогичных полномочий у президента) объективно увеличивает опасность постороннего влияния на суды. 

Кроме этого, указанное предложение лишено элементарной логики. Дело в том, что одним из наиболее значимых результатов судебной реформы 2010 г. было провозглашено кардинальное уменьшение полномочий председателей судов — исключение их вмешательства в судебный процесс, минимизацию управленческих полномочий. При таких обстоятельствах должность председателя суда должна была бы потерять свой первоначальный вес. Формально-юридически значительно более широкими управленческими полномочиями сегодня обладает руководитель аппарата суда. Следовательно, по такой логике авторов проекта, в Конституции надо определять порядок назначения не председателя суда, а руководителя аппарата. 

К тому же вопрос назначения судей на админдолжности вовсе не является вопросом конституционного регулирования. В Европе должность председателя суда, собственно, техническая. Есть страны, в которых судьи исполняют полномочия председателя поочередно. Там никому даже в голову не придет урегулировать этот вопрос на конституционном уровне. Что же касается самого порядка назначения судей на админдолжности, то, с точки зрения обеспечения самостоятельности судов и независимости судей, кажется целесообразным, чтобы эти вопросы решались судейским самоуправлением (например, Советом судей Украины или сборами судей). 

Проект содержит еще одно “неприметное” предложение, реализация которого позволит беспредельно расширить полномочия ВСЮ. Им предлагается предусмотреть в Конституции положение о том, что к компетенции ВСЮ принадлежит “осуществление других полномочий, определенных Конституцией и законами Украины”.

Такое предложение — неприемлемо с правовой точки зрения: все полномочия ВСЮ должны быть четко определены исключительно Конституцией. Это обуславливается двумя моментами: важностью для государства и общества осуществляемых этим органом функций; опасностью того, что “простыми” законами ВСЮ станут наделяться полномочиями, которые будут усиливать зависимость от него судей. Реальность такой опасности подтверждается последней законодательной практикой неконституционного расширения его полномочий. 

Курс — превращение суда в инструмент исполнительной власти 

Изложенное позволяет сделать несколько важных выводов.

Реализация конституционных изменений, предлагаемых администрацией президента, не только не усилит гарантии независимости судей, а наоборот, существенным образом усилит их зависимость, прежде всего от президента и ВСЮ. Содержание проекта указывает на то, что его введение сделает политическое влияние на формирование судейского корпуса более концентрированным и позволит окончательно “отцентровать” судебную власть: то есть единственным политическим центром, под который она будет “подогнана”, станет президент. Таким образом будет ликвидирован пусть условный, но все же баланс политического влияния на судебную систему, который существует на сегодняшний день.

Предлагаемые изменения в Конституцию носят концептуальный недостаток — они фрагментарны и касаются только нескольких отдельных вопросов судопроизводства. Они никоим образом не связаны с концепцией изменений в Конституцию, над подготовкой которой работает сегодня Конституционная ассамблея, не учитывают возможных взаимосвязанных конституционных изменений относительно других ветвей власти, конституционных прав и свобод человека и гражданина и т.п. 

Эти недостатки законопроекта констатировала Комиссия по вопросам правосудия Конституционной ассамблеи, которая признала большинство его ключевых положений неприемлемыми и юридически необоснованными. 

Но главным недостатком предлагаемых изменений является то, что они объективно не способны достичь задекларированной цели — усилить гарантии независимости судьи. Следует понимать, что самостоятельность суда и независимость судей достигаются не столько законодательным урегулированием “узкопрофильных” вопросов (отбора судейских кадров, оснований для увольнения судьи и т.п.), сколько повышением уровня демократии и полномасштабной реализацией принципа верховенства права: обеспечением реального деления государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; установлением правильного баланса между ними; неуклонным соблюдением конституционных предписаний; усилением общественного контроля за деятельностью власти; минимизацией коррупционного влияния на государственную и общественную жизнь. А более всего — соответствующими моральными, политическими и правовыми традициями, базирующимися на общечеловеческих ценностях. 

То, что независимость судей в главной степени обеспечивается не законодательными формулировками, а перечисленными факторами, подтверждает наше недалекое прошлое. Так, в Конституции УССР 1937 г. (ст. 111) было зафиксировано, что “судьи независимы и подчиняются только закону”. От кого были независимыми и кому в действительности подчинялись судьи в этот период, свидетельствуют результаты их “правосудия” — миллионы невинных жертв сталинских репрессий.

История помогает понять очевидную истину: авторитаризм и независимый суд — противоположные направления цивилизационного развития. Власть, которая выстраивает авторитарное государство и для этого сделала суды полностью подконтрольными, ни в коем случае не будет менять ситуацию и обеспечивать их независимость. Для нее это не только противоестественно, но и смертельно опасно. Хотя таким же опасным для власти является зависимый суд, который непременно используют против нее новые правители. Даже самый новый опыт убедительно доказывает: очень ошибается тот, кто, создавая зависимую от него вертикаль власти, считает, что будет правителем вечно, — и так же вечно ему будет служить построенная под частный интерес система. 

Политическая зависимость судебной власти делает невозможным демократическое развитие государства. Судебная власть может исполнять присущие ей общественную и правовую функции, только когда будет самостоятельной и независимой. Если она попадает под влияние другой ветви власти или “входит с ней в союз”, то неизбежно превращается в инструмент последней, а ее деятельность направляется на выполнение политических, бизнесовых или личных задач. Сегодня Украина, к сожалению, идет именно по такому курсу. Более того, этот курс — с целью его внутренней и внешней легитимации — пытаются закрепить на конституционном уровне. 

Николай МЕЛЬНИК