Гид по извращению хороших идей

Последние декады перед новым годом в Украине — традиционно самый жаркий период в политической повестке дня. Уходя на новогодние праздники, Кабмин хочет подать и провести через парламент проект бюджета-2015. Но в этом году бюджетный процесс куда сложнее, чем обычно. Прежде чем подать в парламент бюджет, правительство Арсения Яценюка хочет принять для него новую налоговую базу.

В числе предложенных идей — широкий арсенал по борьбе с экономической “тенью”, уклонением от налогов, “серыми” зарплатами и т.д. Многие из них могли бы серьезно упростить жизнь украинскому бизнесу и стимулировать и граждан, и компании платить налоги честно. Но совершенство идей в Украине часто нивелируется несовершенством их исполнения. Так ситуация может сложиться и в этот раз. Каковы плюсы и минусы предлагаемых правительством налоговых изменений, и почему бизнес не рад налоговой реформе Кабмина?

“Комплексный” подход

Официально Кабинет министров пока утвердил лишь один проект закона по налоговым изменениям — изменения в закон о трансфертном ценообразовании (ТЦО). Но на подходе в парламент еще целый ряд важных налоговых инициатив правительства. Это — доработанные изменения в закон об электронном администрировании НДС, проект новой версии законодательства о едином социальном взносе. И самый масштабный проект налоговых изменений, который, по сути, предлагает новую версию Налогового кодекса.

Заявленная цель четырех документов — снизить возможности для минимизаций налогов гражданами и бизнесом, повысить собираемость налогов и поступления в бюджет. И одновременно — сократить масштабы “тени” в экономике Украины. Изменения в закон о ТЦО должны помочь борьбе с офшорами, об электронном администрировании НДС — в борьбе с “налоговыми ямами”, проект закона о ЕСВ — помочь выведению зарплат из “тени”.

Другими словами, Кабмин вроде бы впервые пытается не на словах, а на деле продемонстрировать столь комплексный подход к налоговому законодательству. Но если изменения в закон об электронном администрировании НДС, к примеру, снимают ряд спорных вопросов в существующем законодательстве, то дорабатывающийся сейчас в Минфине двухсотстраничный проект закона “О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и некоторые законы Украины (о налоговой реформе)”, напротив, опять создает для бизнеса и населения большое количество проблем (версия проекта закона от 12 декабря есть в распоряжении ZN.UA).

За примерами далеко ходить не надо. Среди новаций законопроекта об изменениях в Налоговый кодекс можно выделить 11 основных:

— введение всеобщего декларирования;

— внедрение косвенных методов оценки доходов граждан;

— снижение количества налогов с 22 до 9;

— увеличение прогрессивной ставки на доходы физических лиц, в том числе на пассивные доходы;

— определение базы для налога на прибыль, исходя из данных финансовой, а не налоговой отчетности;

— изменение налогообложения сельхозпроизводителей;

— расширение базы по налогу с недвижимости;

— предоставление права фискальной службе взыскивать долг с компании без обращения в суд;

— сокращение числа групп единоналожников с шести до трех, а четвертой группой станут сельхозпроизводители;

— введение кассовых аппаратов для единоналожников;

— введение нового вида акциза, который будут устанавливать местные органы власти.

Некоторые преобразования действительно приветствуются бизнесом. “Изменения в Налоговый кодекс обещают, что финансовый результат для целей налогообложения будет определяться на основании финансовой отчетности. Это должно значительно упростить учет налогов для компаний”, — говорит
и.о. президента Американской торговой палаты Тарас Качка. Хотя у АТП есть несколько вопросов к тому, как будут учитываться налоговые разницы при определении налоговой базы.

Но по многим другим вопросам хорошая идея испорчена плохим ее исполнением.

Взять, к примеру, самое громкое обещание этого проекта закона — сократить число налогов и сборов с 22 до 9, тем самым значительно снизив время, необходимое на их администрирование. Но если такое сокращение и способно что-то реально улучшить, то разве что зачетные позиции в рейтинге Doing Business. Ведь, вопреки обещаниям, больше, чем пустой декларацией, норму закона о снижении количества налогов не назовешь. Почему?

Так, официально вместо трех видов сбора и одной ренты на использование природных ресурсов теперь бюджет получит одну ренту. Но на деле для налогоплательщиков ситуация не изменится. По-прежнему рентные платежи за использование воды или лесных ресурсов будут рассчитываться по-разному: по разным ставкам, на разной налоговой базе. То есть фактически останутся разными налогами, хотя формально и будут называться одним. Напротив, теперь, начисляя, по сути, старый налог, бизнесу придется привыкать к очередной смене деклараций.

Более того, реально число налогов даже вырастет — за счет введения дополнительного акциза (в размере от 2 до 5% от объема реализации), который смогут устанавливать местные органы власти. Менеджер по регуляторным вопросам British American Tоbacco Владимир Блохин жалуется, что этот акциз еще больше поднимет цену на подакцизную продукцию и спровоцирует налоговый туризм. То есть у жителей одного региона, где местная власть установит более высокие ставки акцизов, появится мотивация ездить в соседний регион, где эти ставки ниже, и заниматься перепродажей подакцизных товаров на “своей” территории. Но если у такого налогового туризма еще может быть какой-то позитив (стимулирование конкуренции между регионами), то очередное удорожание подакцизной продукции ни к чему иному, кроме дальнейшего роста “тени”, не приведет. “Такой непрозрачный налог приведет к росту коррупции на местах и станет существенным препятствием на пути европейской интеграции Украины”, — уверен В.Блохин.

Другое позитивное изменение, которое сведет на нет дьявол в его деталях, — косвенные методы определения доходов и расходов граждан.

Проект закона предполагает, что в Украине будет проведено нулевое декларирование расходов граждан. Все желающие смогут подать “нулевую” декларацию о доходах, в которой заявят фискальным органам о своем имуществе, накопленных активах и деньгах. Для тех, кто не станет этого делать, Государственная фискальная служба Украины будет считать задекларированными 200 тыс. грн и то имущество, которое числится в официальных реестрах (недвижимость, автомобили) на 1 января 2015 г.

После этого ГФС получит право проверять соответствие реальных расходов граждан их заявленным доходам. И если найдут несоответствие, доначислять к уплате налог на доходы физических лиц.

Но проблема в том, на каком основании фискалы смогут проверять граждан. Согласно закону, решение о применении метода контроля за расходами и доходами принимает руководитель контролирующего органа по налоговому адресу налогоплательщика. То есть именно он будет определять, к кому из граждан применять этот метод, а к кому — нет.

В условиях Украины такой подход всегда означает одно: проверки могут стать механизмом давления, расправы с неугодными или банального вымогательства у граждан со стороны налоговиков — так, как сегодня это часто происходит в их отношениях с бизнесом. К тому же методы, на основе которых будут проверяться доходы граждан, будет очень тяжело внедрить в жизнь.

“Возможно, так топорно этот, по сути, хороший метод косвенного определения доходов граждан сделан сотрудниками Минфина и ГФС не случайно, а с тем, чтобы депутаты в целом отказались голосовать за всеобщее декларирование. Ведь именно нечистые на руку чиновники, имеющие нелегальные доходы, — одни из первых, кто потеряет в случае введения такой нормы в жизнь”, — говорит собеседник ZN.UA, близкий к руководству Минфина.

Еще одна хорошая инициатива, которая может обернуться злом для бизнеса и населения и, в конечном итоге, для правительства Украины, — изменения по налогу на недвижимость.

Законопроектом предлагается расширить сбор этого налога на всю жилую недвижимость (сейчас порог взимания налога — 120 кв. м для квартир и 250 кв. м для домов), а также на коммерческую недвижимость (сейчас она не охвачена налогом вовсе).

В чем подвох? Налог мог бы стать инструментом налогообложения теневых доходов и экономики. К примеру, если его будет платить чиновник, официально получающий зарплату в 5 тыс. грн, но построивший на теневой доход дом площадью в 500 кв. м. Но по факту это также будет налог на “хрущевки”. “Если местный совет установит максимальную ставку (около 2 грн с одного квадратного метра), выйдет 24 грн с одного квадрата за год. То есть даже владельцы старых хрущевок площадью 50 кв. м будут вынуждены платить 1200 грн этого налога в год. Скажите это людям, и это приведет к настоящему социальному взрыву”, — рассказывал на заседании комитета ВР по налоговой и таможенной политике на прошедшей неделе член этого комитета Николай Фролов.

В сфере коммерческой недвижимости этот налог будет, по сути, налогом на основные фонды. В идеале он должен стимулировать бизнес продавать ненужные площади и эффективно использовать коммерческое пространство (как в случае, например, с промышленной территорией завода “Ленинская кузница” на Рыбальском полуострове в Киеве, которой давно владеет, но что-то особо не развивает президент Петр Порошенко). Кроме того, такой налог призван изменить ситуацию, когда собственники больших и не очень торговых и торгово-развлекательных центров, взимая по полной с арендаторов, перечисляют лишь крохи в местный бюджет.

Но, внедряя такой налог, нужно принимать во внимание и то, что он увеличит себестоимость производства (а значит, еще больше снизит конкурентоспособность) многих украинских предприятий, которые строились еще при Советском Союзе, когда мало думали об экономном использовании земли и площадей. Очевидно, что здесь необходим какой-то комплексный и дифференцированный подход (но только с четкими, понятными и прозрачными критериями, иначе в украинской действительности идея все равно будет дискредитирована).

Кстати, право устанавливать этот налог, согласно проекту, будут иметь местные советы. Для жилой недвижимости они смогут предоставить определенную льготу — исходя из основного типа застройки в своем городе (”сталинки”, “хрущевки” или, допустим, недавно построенный жилой фонд, который известен большими площадями). Но владельцам коммерческой недвижимости так не повезло — им право на льготы по этому налогу проектом закона не предусмотрено.

Зато Минфин не услышал призывы главы национального банка Валерии Гонтаревой отменить пенсионный сбор на валютные операции, который этой весной обвалил объемы торгов на межбанковском валютном рынке, тем самым частично усугубив девальвационную спираль. Наоборот, в проекте налоговых изменений его предлагают повысить в четыре раза — с 0,5 до 2% (хоть и сузив круг плательщиков — покупка безналичной валюты облагаться не будет).

Кроме того, в новой версии НК по-прежнему есть норма об авансовых платежах по налогу на прибыль. В нынешних условиях в Украине это понятно. Даже по данным ГФС, объем переплат составляет десятки миллиардов гривен. Но законодатель мог хотя бы предусмотреть отмену авансовых платежей после нормализации ситуации с госбюджетом — с 2016-го или 2017 г.

Наконец, в проекте налоговых изменений Минфин обязал розничных торговцев-единоналожников использовать регистраторы расчетных операций (РРО). Но почему-то под действие этой нормы не подпадают торговцы рынков. То есть норма, призванная бороться с теневым оборотом торговли, оставляет огромное пространство, через которое и дальше можно будет продавать “серый” товар.

Некуда спешить

“Фактически, это не реформа, а меры правительства по повышению налогового давления на обычных граждан и бизнес”, — говорит депутат ВР Александр Долженков. Ситуация ухудшается тем, что, согласно предложенным налоговым новеллам, сотрудники ГФС получат право взыскивать налоговый долг бизнеса без решения суда. “Это приведет к новому всплеску коррупции”, — прогнозирует его коллега Фролов.

Вопрос не в том, чтобы отказаться от предложенных изменений в принципе. А лишь в том, чтобы доработать их без спешки с тем, чтобы новое налоговое законодательство помогло не только собирать налоги в бюджет, но и стимулировать экономическое развитие в Украине. “Это тот случай, когда из двух вариантов — “шашечки” или “ехать” нужно именно “ехать”, — говорит один из собеседников ZN.UA.

“Бизнес устал от огромного потока законодательных изменений, которые возникают на разных направлениях, дают мало времени на доработку. Нам не нужны изменения в Налоговый кодекс “под елку”. Нам нужны качественные изменения”, — говорит директор Европейской бизнес-ассоциации Анна Деревянко. И если бюджет на 2015 г. нельзя принять без принятия изменений в Налоговый кодекс, то лучше жить по 112, чем принимать такие важные изменения в законодательство впопыхах. “В Польше конституционный суд в принципе считает неконституционными законы в сфере налогов, если они вступают в силу меньше, чем через месяц после принятия”, — говорит Тарас Качка. В Украине же, согласно Налоговому кодексу, любые изменения в налоговой сфере должны приниматься не менее чем за полгода до начала следующего бюджетного периода.

Белое VS черное

Опрошенные ZN.UA эксперты опасаются, что из-за спорных новел в Налоговом кодексе может не сработать и самая долгожданная новация в налоговом законодательстве, над которой сейчас работают в Кабинете министров: снижение налогового давления на фонд оплаты труда. Сейчас он — едва ли не самый высокий среди стран Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), за исключением Бельгии. В том числе ставка единого социального взноса (ЕСВ) выше, чем в любой из стран этой группы.

“Предложения по снижению ЕСВ в виде отдельного законопроекта должны были подать в Кабмин в пятницу, 19 декабря”, — говорил первый заместитель министра финансов Игорь Уманский.

Как будут выглядеть эти предложения, до последнего момента не знал никто. “Формула расчета ЕСВ меняется буквально каждые 15 минут”, — говорит ZN.UA один из непосредственных участников разработки законопроекта. “Была идея постепенного уменьшения ЕСВ сначала до 25%, а затем до 18%”, — рассказал ZN.UA министр социальной политики и труда Павел Розенко. На снижении ставки лишь до 25% настаивал МВФ, который опасается значительных проблем с наполнением госбюджета, если уменьшить этот налог еще больше.

По состоянию на утро 19 декабря Минфин предлагал следующую формулу налога: нынешняя его ставка будет взиматься с размера двух минимальных зарплат (даже если официальная зарплата работника меньше). А все, что выше этого уровня (сейчас — 2436 грн), будет облагаться действующей ставкой, пониженной на коэффициент 0,65. То есть в среднем по Украине ставка будет составлять 25%, говорит наш собеседник в Минфине.

Расчет Кабмина: снижение ЕСВ должно помочь детенизации зарплат. “Это позволит, наконец, вывести из “тени” заработные платы и легализовать их”, — заявил в начале декабря Арсений Яценюк. Но расчет может не сработать. Параллельно со снижением ЕСВ правительство предлагает увеличить прогрессивную шкалу налога на доходы физических лиц (вместо 15—17% ввести шкалу 15—17—20—25%). “Это нивелирует стимулирующий эффект от снижения ЕСВ”, — убеждена Анна Деревянко. Ведь хотя формально НДФЛ уплачивает не компания, а ее сотрудник (а компания лишь администрирует налог), в реальности сотрудников интересуют не эти формальности, а лишь то, сколько они получают на руки “чистыми”.

Чтобы действительно помочь выходу зарплат из “тени”, нужно объединить ЕСВ и НДФЛ, сделав единый налог с зарплаты и установив для него не прогрессивную, а равную ставку для всех, говорит А.Деревянко.

Но чтобы найти общий язык в этом вопросе, бизнесу и правительству нужно время, которого из-за спешки Кабмина с принятием бюджета на 2015 г. катастрофически нет.

Представим себе маловероятное — Кабмин перестанет суетиться, согласует изменения в законы с общественностью, предложит качественный текст закона с приемлемыми ставками и правилами, а парламент его примет. Убедит ли это бизнес выйти из “тени”? Ответ зависит, главным образом, от того, насколько предприниматели будут уверены, что правила снова не изменятся (только уже в худшую сторону). Пока в законодательстве таких гарантий нет.

Дарья МАРЧАК