Денис Бродский: у нас сегодня 300 тыс. госслужащих и половина непонятно чем занимается

Українські Новини поговорили с бывшим председателем Национального агентства по вопросам государственной службы Денисом Бродским, который принимал активное участие в разработке данного закона о перспективах реформы госслужбы, механизмах предотвращения конфликта между государственным секретарем министерства, наделенным широкими полномочиями и министром, изучении иностранных языков чиновниками и создании Фонда Европейского Союза для выплаты доплат к зарплате украинских госслужащих.

- Денис Владимирович, 1 мая вступил в силу закон “О государственной службе”. Одно из важных новшеств в законе — введение должностей государственных секретарей. Госсекретари имеют довольно широкий круг полномочий — являются руководителями государственных служащих министерств, назначаются независимо от министра сроком на 5 лет. Какова его роль?

Необходимо понимать, что закон вводит в первую очередь разделение между политическими и административными должностями. Если человек на должность назначается через механизм представительского выбора, например, когда депутаты Верховной Рады назначают министров — то это политическое назначение. Знания, профессиональные навыки таких лиц — все это на совести тех, кого граждане уполномочили делать такой выбор. В тех же случаях, когда нужна оценка профессиональных знаний, навыков, компетенций, способностей — там необходима процедура конкурсов и это государственные служащие. В такой конструкции понятно, что должен быть первый среди госслужащих — самый высокий по рангу. Поэтому законом и вводится институт руководителя государственной службы в каждом конкретном органе. В министерствах — это государственные секретари. Вместо же министра Кабинета Министров вводится государственный секретарь Кабмина — государственный служащий, который стоит во главе всей этой административной машины, которая обеспечивает деятельность правительства, как политического органа. Также и на уровне министерства — есть заместители министра и патронатная служба, а есть профессиональная служба министерства, которую возглавляет госсекретарь.

- Является ли госсекретарь подотчетным министру?

Он подотчетен министру, он является его подчиненным.

- Как эта подотчетность будет реализована и обеспечена?

В виде приказов, устных распоряжений, как и у любого другого обычного подчиненного.

- Но при этом, согласно закону, министр не может уволить такого подчиненного, инициировав такое увольнение на заседании правительства?

Мы здесь имеем дело с некоторой мифологизацией. У нас так принято, что начальник имеет полнейшую власть над своим подчиненным, у нас подчиненный чуть ли не раб. И если начальник не может, как ему вздумается принять человека на работу, когда вздумается уволить — то он уже и не начальник. Но это же не нормально. У крупных компаний есть корпоративные правила, политики управления персоналом, которые регулируют границы возможного для руководителя. Тот же Кодекс законов о труде регламентирует, за что работника можно уволить. Правила должны быть и во взаимоотношениях начальника с подчиненным на государственной службе тоже.

- То есть это не подрывает авторитет министра, как руководителя ведомства?

Даже если у него нет права взять и в любой момент вышвырнуть человека с работы — это не значит, что госсекретарь не подчиненный министра. В рамках закона министр является руководителем для госсекретаря. Он ставит ему задачи, он принимает решения, отдает приказы. Госсекретарь обязан в рамках своих полномочий такие приказы выполнять.

Это нормальная цивилизованная практика, когда министры приходят и уходят, а госсекретари остаются — они обеспечивают преемственность государственной системы. Грубо говоря, министр — это водитель, который определяет направление движения, а госсекретарь — это бортовой компьютер, который будет следить, чтобы машина ехала правильно, не нарушала правила дорожного движения — ехала в выбранную министром сторону.

- Среди полномочий госсекретаря есть и утверждение сметы министерства и назначение руководителей государственных предприятий, которые находятся в сфере управления министерства? Возможны ли здесь коррупционные риски?

Возможны, конечно. Именно поэтому такой человек должен быть отобран на абсолютно прозрачном конкурсе. Сейчас ведь эти вопросы решают политические назначенцы, действует “телефонное право”. 25 лет назначался неизвестно кто и неизвестно как, а беспокоятся сейчас, что назначать руководителей будет госсекретарь.

- Как избежать рисков?

Теперь коррупции не будет, или же возможностей для нее будет намного меньше. Ведь госсекретарь будет назначен на открытом прозрачном конкурсе, он должен будет соответствовать понятным и четким квалификационным требованиям. Кроме того, он будет получать нормальную заработную плату. Госсекретарь должен будет работать в интересах граждан и быть достаточно независимым от министра, в том понимании, что будет иметь свою точку зрения, свою позицию, действовать строго согласно закону. Если министр потребует от него осуществления незаконных действий, то госсекретарь, как и любой другой госслужащий, будет обязан предупредить министра о незаконности и потребовать письменного подтверждения требования выполнить то или иное действие. Также он обязан обращаться в соответствующие инстанции, если министр требует от него нарушения закона.

- Относительно назначения руководителей госпредприятий. Почему в закон не записали просто норму, что госсекретарь назначает руководителей избранных по результатам конкурса, как это происходит сейчас в Министерстве экономического развития и торговли?

Это ведь закон о государственной службе, а руководители госпредприятий не являются госслужащими. Такие вопросы должны регламентироваться другими нормативно-правовыми актами.

- Влияет ли министр на назначение госсекретарей?

Влияет, но не имеет бесконечного контроля над тем, кто будет госсекретарем. Если у министра имеется вакансия госсекретаря, то он обращается к комиссии по вопросам высшего корпуса государственной службы, а уже она определяет требования к кандидату и объявляет конкурс. Такой конкурс должен быть прозрачным и открытым. В положении о конкурсе, в разработке которого я принимал участие, идет речь, о том, что задачей комиссии является, среди прочего, обеспечение доверия граждан к результатам конкурса. По результатам открытого конкурса министру будут предложены кандидаты, не кто-либо с улицы, а только прошедшие отбор. Если министру не нравятся кандидатуры — процедура конкурса будет повторена.

- Может ли министр все же повлиять на увольнение госсекретаря?

Если министр считает, что госсекретарь не справляется со своей работой, то он обращается в комиссию по вопросам высшего корпуса госслужбы, обосновывает свои претензии и комиссия уже, либо дает согласие на увольнение госсекретаря, либо отказывает в виду отсутствия оснований. Только потому, что госсекретарь не нравиться министру, его нельзя будет уволить.

- С 1 мая обязанности госсекретарей исполняют заместители министров — руководители аппаратов, а когда можно ожидать проведения конкурсов на новые должности?

В переходных положениях закона написано, что до 1 января 2017 года должны быть проведены конкурсы на должности госсекретарей. 5 мая, насколько мне известно, председатель Национального агентства по вопросам государственной службы Константин Ващенко издал приказ о создании номинационного комитета и началась процедура выбора 4 представителей общественности в состав комиссии высшего корпуса госслужбы. Всего комиссия состоит из 12 человек: сам Ващенко, председатель Национального агентства по предотвращению коррупции, представители судебной власти, Кабинета Министров, Президента, Верховной Рады, профсоюзов, работодателей и 4 представителя общественности. За 1-2 месяца должны будут определиться представители госорганов, а также где-то за 2 месяца — представители общественности.

- Таким образом, через 2 месяца будет создана комиссия по высшему корпусу госслужбы и она уже может объявлять конкурс?

В июне создается комиссия, избирает своего председателя на 6 месяцев, утверждает типовые требования к высшей категории госслужащих, категории “А”, и она тут же может объявлять конкурс на госсекретарей.

- До 2017 года удастся отобрать госсекретарей для всех министерств?

Да, будет реально их отобрать.

- Уже были прецеденты избрания представителей общественности, в частности, в конкурсную комиссию Национального агентства по противодействию коррупции, и тогда возник скандал, что имели место манипуляции при помощи общественных организаций-однодневок. Не случится ли это сейчас?

Мы детально изучали этот опыт и прописали правила конкурса на избрание представителей общественности так, чтобы избежать манипуляций, как со стороны власти, так и со стороны кого-либо еще. Конкурсом руководит специальный номинационный комитет, который должен обеспечить соответствие процедуры выбора общественных представителей тем правилам, которые прописаны. Также правилами конкурса предусмотрено, что не каждая организация сможет выдвинуть своего представителя.

- Организации-однодневки к конкурсу допущены не будут?

Нет, там есть очень четкие критерии к отбору общественных организаций. Они должны опубликовать отчет о своей деятельности, доказать, что они практически занимались вопросами реформы госслужбы в течение последних 18 месяцев. Также нельзя в конкурсе участвовать связанным организациям, например, в случае если одна общественная организация является основателем нескольких других, то подаваться может лишь та, которая сделает это первой. Номинационный комитет обязан проверить соответствие общественных организаций всем требованиям и вывесить список подавших документы на конкурс и тех, кто был к нему допущен.

- Много ли таких общественных организаций в Украине?

Думаю не много, с десяток.

- Нельзя ли затянуть конкурс на членов комиссии высшей госслужбы, а как следствие и сам конкурс на госсекретарей?

Механизм прописан таким образом, что если он запущен, то его уже не остановить. Конечно, нельзя исключать, что в правилах конкурса могут найти лазейки, но все, что мы знаем пока, было учтено.

- Закон предусматривает запрет только высшим государственным служащим (категория “А”) быть членами партий, начальная редакция же предусматривала такой запрет всем госслужащим. Почему отказались от такой идеи?

Я бы не сказал, что мы отказались. Просто такие инициативы экспертного сообщества не нашли отклика в сердцах депутатов Верховной Рады. Мы согласились на такой компромисс. Если высшие госслужащие — госсекретари, руководители госслужбы в государственных органах, председатели областных и районных государственных администраций — не являются членами какой-либо партии, то у людей рангом ниже пропадет стимул вступать в ту же партию.

- Но ведь можно просто приостановить свое членство в партии, формально выполнив требования закона, при этом политические симпатии госслужащего остаются известными.

Это никуда не денется, у нас у каждого есть политические симпатии. Однако такой руководитель не может использовать свое положение, чтобы “загнать” своих подчиненных в ту или иную партию, привлечь к проведению митингов или другой политической активности. Не дай Бог, чиновнику засветится в такой деятельности.

- В мае 2018 года вступит в силу норма закона об обязательности владения госслужащими иностранным языком. Вам известно, как проходит обучение действующих госслужащих?

Никак.

- Его нет?

Есть программа НАТО, которая поддерживает обучение госслужащих иностранному языку. Я считаю, что этот вопрос не столь важен — к нам должны прийти новые люди, госсекретари, руководители департаментов, которые и так владеют английским языком. Мне очень не хочется, чтобы старые госслужащие выучили английский и остались в старых креслах — это не правильно.

- Но есть ведь и старые профессионалы госслужбы, не станет ли для них такое требование чрезмерным?

Немного таких профессионалов действительно есть, но это рынок — хочешь продолжать карьеру на госслужбе — учи английский язык. Точно, как и в частном секторе.

- Вы считаете, что государству не стоит выделять деньги на такое обучение?

Я бы сейчас этого не делал. У нас нет органа, который мог бы эффективно распоряжаться такими средствами. Если чиновник, который сегодня получает зарплату в 3 тыс. гривен, поймет, что через два года его зарплата может быть в разы больше, но нужно знать иностранный язык — я уверен, он выучит.

- В контексте закона много говорилось о повышении заработных плат госслужащим, случилось ли это уже сейчас?

Нет, не случилось. Не смотря на все увещевания экспертов, депутаты Рады не нашли в себе сил признать, что дешевая госслужба нам очень дорого обходится. Они говорят, что у государства на резкое повышение зарплат нет средств, то же говорит и Министерство финансов. При этом на полковые оркестры средства есть, на “Феофанию” и на кучу ненужных программ — есть. Все это вопрос приоритетов.

- Но определенное повышение зарплат все же заложено в законе.

Постепенное повышение зарплат от 1,25 минимальной зарплаты в стране, до 2 минимальных зарплат, как самой маленькой зарплаты госслужащего. Если у госсекретаря зарплата сейчас установлена в 12 тыс. гривен, то за три года она вырастет максимум до 20-25 тыс. гривен. Очевидно, это не те деньги, на которые придут профессионалы. Пока это все, на что способна государственная машина. В то же время, видно, что есть движение в правильную сторону.

- Каковой же должна быть зарплата высшего чиновника?

Европейская практика соотношения средней зарплаты в стране к зарплате министра 1 к 5, 1 к 6. Если взять, что у нас средняя зарплата более 5 тыс. гривен, то умножив на 6 — получим зарплату министра более 30 тыс. гривен. Но ведь необходимо учитывать и то, что часть зарплат выплачивается неофициально и не учитывается при подсчете средней. У нас есть много людей, которые получают маленькие зарплаты, но также много и тех, кто получает неофициально высокие зарплаты. Таким образом, если мы реальную среднюю зарплату умножим на 6, то выйдет около 120 тыс. гривен.

- А если говорить о госслужащем низшего звена, какова должна быть его зарплата, в том числе, чтобы уменьшить соблазн коррупционных действий?

Одной зарплатой человека от коррупционных рисков не спасешь, хотя она, конечно, играет определенную роль. Человек должен перестать голодать, думать о самом необходимом. Говоря о зарплате госслужащих, необходимо посмотреть на какую зарплату претендует молодой человек с высшим образованием в частном секторе — от 6 тыс. гривен. Вот такой же должна быть и стартовая зарплата чиновников. Мы ведь хотим не просто молодых на госслужбу привлечь, но и лучших. Примером тут может быть Сингапур, где первое что случилось — профессионалы пришли на госслужбу, чтобы за хорошие деньги работать в интересах граждан.

- Закон предусматривает возможность привлечение иностранных средств для выплаты высоких зарплат госслужащим. Много говорилось о Фонде Европейского Союза для выплаты доплат чиновникам. Почему европейцы должны платить достойные зарплаты нашим госслужащим?

Потому что европейцы защищают свои инвестиции — они много денег вложили в эту страну и прекрасно понимают, что Украина является для них шансом обрести некое спокойствие на своих восточных границах. Европейцы готовы вкладывать сюда деньги, чтобы эту безопасность обеспечить, но эффективно эти деньги будут работать тогда, когда ими будут грамотно распоряжаться, а не карманы набивать. Они понимают, что без профессиональной госслужбы не будет реформ в этой стране.

- Они готовы финансировать такой Фонд?

Европейцы сигналят, что готовы выделить деньги, если мы предоставим им четкую стратегию реформирования государственного аппарата. И мы работаем над этой стратегией. 12-13 мая к нам, например, приезжает группа экспертов из ЕС, с которыми мы будем работать над стратегией. ЕС готов выделить на реформу госаппарата до 90 млн евро. Часть этих средств и пойдет в Фонд для доплат госслужащим, что позволит привлечь туда профессионалов. В то же время, даже без денег ЕС, я надеюсь, что через 2 месяца мы найдем деньги на высокие зарплаты госсекретарям.

- Сколько готов Кабмин выделить на такие зарплаты?

Речь идет о 150 млн гривен до конца года. Минфин говорит, что может быстро найти необходимые средства. Нам нужно привлечь профессионалов на должности госсекретарей. Для Европы это будет хорошим сигналом, что Украина готова реально заниматься реформой госслужбы, а не имитировать ее. Деньги в принципе есть и их выделение — вопрос политической воли. У меня сейчас есть надежда, что с новым правительством необходимая политическая воля появляется.

- Кто из госслужащих мог бы получать доплаты из Фонда ЕС: только высшие госслужащие, либо же все?

Ни в коем случае не все. У нас сегодня 300 тыс. госслужащих, половина из которых непонятно чем занимается. Механизм, который сейчас разрабатывается, предусматривает, что мы нанимаем госсекретарей и ключевые “команды реформ” в ведомствах, для которых и устанавливаем доплаты. Дальше они разрабатывают стратегии реформирования своих ведомств с новой структурой. Под эту новую структуру госоргана уже и могут браться средства из Фонда. Не для тех, кто сейчас работает на госслужбе, а для тех, кто будет работать в уже реформированной системе.

- То есть действующие чиновники не будут получать таких доплат?

Предполагается, что человек только после прохождения конкурса на должность госслужащего получит доплату из Фонда. Конкурсы будут идти сверху вниз — от госсекретарей до ключевых специалистов.

- Кандидаты на должности госслужбы будут знать какую зарплату в итоге они будут получать, если победят на конкурсе?

Это будет прописано решением Кабмина. Там будет четко установлена стимулирующая выплата для, например, госсекретаря. Также будет предусмотрен механизм, согласно которому со временем доплаты из Фонда будут заменены уже непосредственно деньгами из государственного бюджета.

- Вы говорили, что конкурсы на госсекретарей будут проведены до 2017 года, то есть такие стимулирующие выплаты также будут введены в этом году?

Мы на это очень рассчитываем, потому что без установки таких доплат, конкурсы не будут успешными и не позволят привлечь кадры необходимого уровня.

- Не станет ли выплата доплат украинским госслужащим иностранными государствами угрозой самой независимости страны?

Нет, потому что выплаты не будут происходить напрямую из Фонда. Иностранные средства будут перечислены в государственный бюджет на специальный счет, и уже оттуда будут распределяться.

- Иностранные государства не будут иметь возможности влиять на того, кому такие средства платятся?

Нет, они не будут иметь никакого влияния.

- Каковы сроки реализации реформы государственной службы?

Три года, но станет ли она успешной, можно будет сказать уже через три месяца. При нормальном проведении реформы трех лет достаточно для ее реализации. Ведь реформа связана и с электронизацией госслужбы и с децентрализацией, а также включает в себя реформу самого Кабмина.

- Назовите слабые стороны закона?

Много технических недоработок, что является следствием самой процедуры его принятия. Проект закона был разработан как единый, целостный документ, но при рассмотрении в него вносились правки, в частности депутатами Рады, которые эту целостность нарушили.

- Какие правки необходимо внести?

Например, закон предусматривает четкое разграничение госслужбы и выборных должностей, запрещая их совмещение. Сейчас же появилось разъяснение Нацагентства госслужбы, которое говорит о том, что такой запрет не имеет обратной силы и те, кто совмещали выборные должности в местных советах и госслужбу могут продолжать это делать до истечения полномочий. Вот такие моменты необходимо четко определить в самом законе. Также необходимо внести изменения в закон касательно председателей районных госадминистраций. Закон предусматривает, что они относятся к категории “А” госслужащих, а это значит, что конкурсы на эти должности проводит комиссия высшего корпуса госслужбы, а сами конкурсы проводятся централизовано. Речь идет о сотнях человек, и я не уверен, что по своему функциональному наполнению и роли это должности должны относится к категории “А”. Я бы скорее отнес их к категории “Б”. Тогда комиссия для их отбора будет формироваться в областной администрации. Администрация Президента предлагает другой вариант — сохранить за главами районов категорию “А”, однако создать для их назначения специальную комиссию при Администрации.

- Какие плюсы закона?

Тотальные конкурсы на должности, введение должности государственного секретаря, комиссия высшего корпуса госслужбы с представителями общественности и деполитизация госслужбы.

- Как Вы оцениваете работу действующего руководства Национального агентства по вопросам государственной службы, ведь именно этот орган центральный в реализации реформы?

Большое достижение, которым я доволен в работе с Нацагентством — это его взаимодействие с экспертами при наработке законодательной и нормативной базы реформы госслужбы. Однако, Нацагентство совершенно не имеет команды для реализации закона. Я не знаю, как с нынешним своим штатом, нынешней своей структурой оно будет внедрять систему управления персоналом на госслужбе. Сегодня у агентства нет способности реализовывать эту реформу вообще — это самая большая проблема. Орган, который необходимо реформировать в первую очередь — это само Нацагентство. Такое положение вещей ставит под сомнение всю реформу.

- Реформа госслужбы приведет к сокращению количества госслужащих?

Сейчас их 280 тыс. человек. Одним из факторов уменьшения количества госслужащих будет передача многих функций от центральных органов исполнительной власти — местному самоуправлению. Сейчас в Украине соотношение госслужащих центральных органов исполнительной власти к местному самоуправлению — 3 к 1. В Европе наоборот — на 1 госслужащего центрального госоргана приходится 3 чиновника местного самоуправления. Реформа также предусматривает вывод за пределы госслужбы и перевод в ранг наемных работников тех, кто напрямую не причастен к выработке и реализации политики — сотрудников IT-отделов, бухгалтерии, хозяйственных департаментов. Не должна уборщица иметь статус госслужащего. В то же время это дает нам новые возможности, потому что теперь можно взять на полставки IT-специалиста, для которого такая работа может и не быть основным источником доходов, а быть своего рода волонтерством. Ранее такие специалисты считались госслужащими и не могли работать еще где-то.

- Сколько госслужащих необходимо для управлению госаппаратом в Украине?

Я думаю, 50 тыс. человек — этого будет достаточно для страны через 3 года, больше не нужно. Министерство не должно быть больше 500 человек. Еще 150 тыс. человек составят служащие органов местного самоуправления. Всего 200 тыс. человек, вместо 350 тыс. сегодня.

Артем ДАНИЛЬЧЕНКО